供销合作社“双线运行”机制改革问题及对策建议

吕黎朝 胡茂 陈世平 陈烨

摘要 《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）首次提出要深化供销合作社综合改革，构建完善合理的双线运行机制。这一文件的出台为供销合作社改革指明了方向，也是推动农业农村现代化发展的重大举措，更是让供销合作社真正发挥党和政府在“三农”工作的抓手，服务农民生产生活的生力军和综合平台的作用。介绍了供销合作社双线运行机制，总结了四川省在全省试点双线运行机制改革所取得成效的基础上，分析了四川省在双线运行机制改革中存在的问题，提出了推进“双线运行”机制改革的对策建议。

关键词 双线运行;机制改革;四川;对策建议

中图分类号 S-9;F323文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）11-0267-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.078

開放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Deepening the Comprehensive Reform of Supply and Marketing Cooperatives （Zhongfa 〔2015〕 No. 11） proposed for the first time to deepen the comprehensive reform of supply and marketing cooperatives and build a sound and reasonable twoline operation mechanism. The promulgation of this document has pointed out the direction for the reform of the supply and marketing cooperatives， and is also a major measure to promote the modernization of agriculture and rural areas. It is also to let the supply and marketing cooperatives truly play the role of the party and the government in the work of “agriculture， rural areas and farmers” and serve the new forces of farmers production and life， the role of the integrated platform. We analyzed the problems of the twoline operation mechanism reform in Sichuan Province on the basis of the twoline operation mechanism of the supply and marketing cooperatives， and analyzed the problems existing in the reform of the twoline operation mechanism in Sichuan Province， and put forward the countermeasures for the operation of the mechanism reform.

Key words Twoline operation;Mechanism reform;Sichuan;Countermeasures

基金项目 西南科技大学校级项目（17SXB269）;西南科技大学研究生创新项目（18ycx026）。

作者简介 吕黎朝（1994—），男，四川巴中人，硕士研究生，研究方向：农村与区域发展。*通信作者，副教授，从事农业推广研究。

收稿日期 2019-03-25;修回日期 2019-04-06

中共中央国务院出台《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）明确指出：“供销合作社要深化体制改革，创新运行机制，理顺社企关系，密切层级联系，着力构建联合社机关主导的行业指导体系和社属企业支撑的经营服务体系，形成社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制”[1]。对供销合作社实施综合改革，是时代的需要也是供销合作社自身发展的需要。当前中国特色社会主义进入了新时代，正面临新的历史发展机遇。供销合作社的发展离新时代的发展要求还有一定距离，特别是在如何处理好联合社机关和社属企业“双线运行”关系上远不能跟上时代发展的步伐。如何正确有效地进行“双线运行”机制改革，这需要坚定不移地以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻认识和正确把握双线运行机制的科学内涵和重要意义，努力提升为农服务能力，积极推动农业农村现代化。笔者通过对四川“双线运行”机制改革的分析，提出推进四川“双线运行”机制改革的对策建议。

1 供销合作社“双线运行”机制介绍

“双线运行”主要是构建联合社机关主导的行业指导体系和社属企业支撑的经营服务体系，形成社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制[2]。目的是提升供销合作社运行效率，明确机关与社属企业的职责;做好政府与农民的纽带作用，实现机关与社属企业双向服务，既有分力又有合力，提升为农服务能力。

1.1 疏通双线管理体系，明确各自职责

供销合作社“双线运行”机制改革，首先建立行之有效的行业指导体系与经营服务体系。联合社机关与社属企业分开，理顺管理体系，明确各自职责。一是供销合作社机关负责贯彻执行政府相关方针政策，指导社属企业做好为农服务的经营工作，密切联系政府、社属企业和农民;二是社属企业整合资源形成合力，建立现代化企业管理结构，实行企业法人代表制度，实施集团化战略。做实为农服务，承接政府、社会需要供销社服务的各项工作，提升为农服务的经营能力，以提高企业的盈利能力为目的，自主经营、自负盈亏。形成政企分开，既分既合，在管理上理顺关系，在职责上明确责权。供销合作社机关主政，社属企业主营，各自发挥优势，提升整体运行效率。

1.2 双线服务形成合力，提升为农服务能力

供销合作社作为一个既有政府背景，又有企业属性的特殊组织机构，决定了它拥有执行政府政策的职责和进行企业经营的权利。实施“双线运行”机制改革，目的就是发挥其特殊优势，形成以政府行为和市场行为并举的为农服务双线体系。一是供销合作社机关通过行政管理形式，进行为农服务的行业指导，特别是提升一些具有公益性质的为农服务活动的执行能力;二是社属企业在进行市场化运营的同时，要承接其他社会企业不愿承接的具有公益性质的为农服务活动。这样既执行了政府政策、适应了市场运行的规律又满足了农民的需求，形成供销合作社机关、社属企业双线服务合力;三是行业指导体系与经营服务体系既是分开运行各司其职又是相互交错优势互补。从运行体制来看，两个体系是分开运行，互不干涉;从管理体制来看，行业指导体系是高于经营服务体系的，行业指导机关对社属企业拥有监督和业务指导的权利。通过“双线运行”机制改革，提升运行的效率，发挥两个体系的优势，不断夯实为农服务基础，形成“1+1>2”的合力，提高为农服务能力。

2 四川供销合作社“双线运行”机制改革情况

“双线运行”机制改革以来，四川省供销系统始终以习近平新时代中国特色社会主义新思想为统领，全面贯彻中央深化供销合作社综合改革重大部署，践行为农服务的宗旨，为全国供销系统深化改革提供积极示范和借鉴，在机制改革中取得了一定的成就，但也存在一些问题。

2.1 双线运行体系逐步建立，但重点事项有待深化

一是以联合社机关为主导的行业指导体系得到逐步完善。联合社机关运行机制不断完善，机关内部机构设置和职能配置得到调整优化，全省21个市（州）中有14个市、64个县级供销社新设立监事会，59个市、县级供销社召开社员代表大会，选举产生理事会、监事会。社属资产监管体制改革有序推进，省本级、147个市、县两级供销社成立了社属资产管理委员会，社属资产管理委员会建立率73%，联合社党组（党委）、理事会、监事会、社资委、社属资产运营公司各自职责界定明确，社企关系得到理顺，社属资产监督管理、社属企业考核激励、监督问责机制进一步完善。省级制定了综合业绩考核评分办法，县级以上供销社完善了联合社对成员社的工作考核机制，建立了成员社对上级社的工作评价机制，制定了成员社对联合社工作评价办法。供销发展基金逐步做实，省本级、38个市级和县级社建立了供销合作发展基金。二是以社属企业支撑的经营服务体系基本形成。除眉山市本级和甘孜州部分县外，各地供销社都组建发展了社属企业。全省供销系统截至2017年底有企业1 063个，其中省级企业57个，市级企业159个，县级企业813个，基层社企业34个。省级社属企业优化重组到位，“5+2”（四川省农资集团、四川省棉麻集团、四川省农产品经营集团、四川省农业会展集团、四川省天府农产品冷链物流集团及四川供销金控集团、资金互助公司）布局初步形成。农村资金互助服务稳步发展，农村会计服务发展迅速，全省供销系统新建县级会计服务中心40个，面向3 000多家经营主体开展服务。

虽然行业指导体系和经营服务体系得到逐步建立，但在部分的改革事项上进展缓慢，特别是供销合作发展基金、农村资金互助社等建设上，改革力度明显不足。全省202个市（州）、县（区），只有38个市（州）、县（区）建立了供销合作发展基金，占比為19%。在农村资金互助社建立上，据笔者调研发现真正有效运行的资金互助社占比很少。资金是撬动农业农村发展的重要动力，供销合作基金和农村资金互助社作为合作社资金储备与流转的组织，由于改革力度不足，运转效率与方式滞后，在推动农业产业发展的作用不明显，阻碍了为农服务能力的有效提升。

2.2 基层组织得到建设发展，但带动能力有待提升

通过改革试点，四川省供销系统的基层组织得到快速的建设发展。其中因地制宜探索建立了生产、供销和信用合作“三位一体”的新型农村合作经济组织联合会，多地农合联的组织机构已延伸至乡镇甚至村级，发挥了农合联综合服务平台作用，提高了农民生产组织化程度。“党建带社建，村社共同建”行动深入推进，通过乡镇党委政府和村两委带动，大力推行“供销合作社+农民专业合作社+村集体经济”模式，联合村两委共上产业项目、共建综合服务社，有力推动了农村集体经济发展和农民增收致富。根据四川省供销合作社统计数据，截至2017年底累计建设发展基层社3 499个、农民合作社8 855个、农村综合服务社20 681个、庄稼医院1.2万个、行业协会1 159个。基层社乡镇覆盖率提升至82%，其中15个市已实现基层社乡镇全覆盖，6个市的农村综合服务社村级覆盖率超过60%。

四川省供销系统基层组织得到快速建设发展，但也暴露出了一些问题。笔者走访调研发现，部分基层组织的辐射服务范围狭窄，带动农民发展致富能力弱，基层组织实力不足等问题表现突出，其中一些偏远乡镇还存在“有牌无人”的尴尬境地。

2.3 为农服务能力的得到提升，但为农服务实力不强

改革试点以来，四川省供销系统在农村电商、农村土地、农村产权、农村会计等方面的为农服务取得提升。其中农村电商迅猛发展，四川省供销社稳步实施“互联网+供销社”行动计划，大力发展农产品电子商务，推动多种形式的产销对接，帮助小农生产特别是深度贫困地区的贫困群众解决农产品卖难问题。以省供销电商公司为龙头，建成“川字号”特色农产品线上线下体验运营中心，开展“背篓万里行”活动，依托“云背篓”和“供销E家”平台，组织“川字号”特色优质农产品入驻运营中心。推动传统社属企业引入电商业务，信息化改造基层经营服务网点3 258个。组建区域性电商物流公司27家，利用供销社连锁配送体系，在116个县（市、区）开展了乡村电商物流配送业务。截至2017年底，四川省供销系统培育发展专业电子商务企业117家，建成区域性电子商务平台70个、规模化电子商务运营服务中心（电子商务产业园区、创客中心等）61个。7个市级社、78个县级社成为当地农村电子商务领导小组成员单位，30个县级社成为主抓单位。土地托管、半托管服务初具规模。四川省供销社积极推进农业经营体系和农村社会化服务体系创新，因地制宜推出“土地托管”“订单式”“保姆式”等规模化、专业化服务，引领和组织农民科学种地、规模种地，着力打造“农民外出打工，供销社为农民打工”服务品牌，弥补农业生产过程缺管理、缺技术、缺劳力的短板，有效地解决“谁来种地、地怎么种”、服务农民“最后一公里”的问题。该服务模式在不改变农民土地所有权、承包经营权和收益权的前提下，为农民和新型农业经营主体开展产加销、金融服务等系列社会化服务，提高了生产效率，降低了生产成本，促进了适度规模化经营。成立农村产权流转交易中心和农村产权抵押融资担保、资产收储等专业化公司，在市、县、乡、村4级建成农村产权流转交易市场服务体系。筹建农业农村会计服务中心，为市场主体提供财物服务、会计监督和帮民办事、帮社记账、帮村理财等服务工作。

当前四川省供销系统已经形成了产供销+金融的一系列为农服务，但同时也存在为农服务整体实力不强的问题，由于受自身实力限制，在进行土地托管服务中部分地区，土地托管形式单一对托管后的土地有效利用能力不足，导致经济效益不高，对农业产业发展的促进作用不明显。农业农村会计服务中心，由于人才缺失、专业化水平不高，导致整体业务层次较低，发展壮大的潜力不足。

3 推进四川“双线运行”机制改革的对策建议

“双线运行”机制改革的核心要义是，紧跟当前时代发展的步伐，落实中央赋予供销合作社的历史使命，促进供销系统运作效率的提升，提高为农服务的能力。四川省在推进“双线运行”机制改革要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的要求，围绕政企分开、上下贯通、整体协调运转的目标，扎实推进综合改革，抓住改革的“牛鼻子”，突破重点改革区，夯实基础提升能力，创新思维培育发展新动力，是“双线运行”机制改革的重要途径。

3.1 切实理顺机制突破改革重点区

此次供销合作社的机制改革，主要是以形成行业指导体系和经营服务体系为主。两个体系既是分离又是交叉，各自在自己的体系中运转，同时又借助各自体系的优势来助推为农服务能力的提升。四川供销系统在此次机制改革中存在着机制理顺不畅、两个体系界限不明等现象，鉴于此，笔者认为应该切实理顺机关在行业指导和企业在经营服务体系的运行关系，分清各自权责界限，建设好协调运行机制。改革是否取得成功，关键在于重点区是否有所突破。笔者认为三会（社员代表大会、理事会、监事会）制度、供销合作发展基金、农村互助资金社是改革的重点和难点区。主要原因是：三会制度作为供销合作社的重要权力机构，供销合作基金是各层级供销合作社属效开展业务的资金库，农村互助资金社是基层组织及农民发展壮大的加油站。突破改革的重点区是当前机制改革主要方向，也是机制改革取得重大突破的关键，更是未来供销系统有效发展的保障。

3.2 夯实基础提升基层组织辐射圈

四川供销系统在此次机制改革应切实夯实基础，不可为应付改革而改革，基础的牢固度决定上层建筑的高度。供销系统中看得见、摸得着的基础就是基层组织，基层组织处于农业农村工作的一线，是供销系统能力展示的窗口也是自我检验的镜子，切实建设基层组织是发展壮大的有效途径。基层组织作为为农服务的基层工作站，要做到满足各式各样的为农服务工作的能力，这样才可以拓展服务渠道，拓宽服务范围，提高影响力，提升辐射圈。

3.3 培育创新思维建设高素质人才库

创新是每个时代亘古不变的主题，在如今这个高度创新的时代显得尤为重要。四川省供销系统应紧跟时代创新的步伐，鼓励创新思维，加快创新的速率，积极培养创新人才，建设完善的人才培养制度，出台人才引进政策。笔者走访调研发现，当前四川省各层级供销合作社在人才培养上十分欠缺，甚至有些地方出现了人才断代、青黄不接的境地。为了摆脱这样的境地，更好地推进改革发展需要，适应新时代的变化，可以通过“引进、培育、共建”来建设高素质人才库。一是从高校、社会上引进高素质专业人才;二是从系统内部培养敢想、敢干、年轻的干部，依托系统内部学校，招收培养为农服务专业学生;三是与高校、农业企业共同建设供销合作智库，通过智库发掘和培养人才。人才是可持续发展的关键内因，重视人才才是抓住了未来。

47卷11期 吕黎朝等 供销合作社“双线运行”机制改革问题及对策建议

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