我国政府投资项目审计的行政法学研究

梁晨 甘肃政法学院丝路法学院

结合我国审计法法规看，对政府投资项目进行具体的审计监督活动，不仅是审计机关的法定职权，更是确保整个项目资金应用合理、程序合理合法的关键举措。但是在目前该审计活动实施过程中，存在审计对象、审计范围等一系列争议。因此，需要以具体的行政法学为认知基础，制定与之相关的审计监督对策，就至关重要。

一、问题提出：我国政府投资项目审计的内容与特点

政府投资项目指的是由政府主导实施，立足大众诉求，以公有设施为主要内容，并且使用国有资产投资与融资的方法来建设一系列具有公用性、共有性的投资项目。对于政府投资项目审计活动，出发点是满足公共利益，本质上是公共行政职能的有效延伸。因此，想要从本质上确保公共权益得以维护，就需要从“行政权”履行的角度来做好审计监督活动。

（一）我国政府投资项目审计内容

为全面做好审计活动，我国先后通过了审计准则、审计法等等一系列法律法规。就政府投资项目审计监督状况看，政府投资项目审计体系主要包含：

其一，政府投资项目的计划管理审计与预算管理审计。在计划管理审计过程中，主要包含对项目规划编制、审批程序执行状况等各个方面进行审计。在预算管理审计中，主要对项目投资的预算下达和拨付情况进行具体审计。在预算资金审计中，主要对财政部门与投资部门、建设单位的预算资金使用状况进行审计。

其二，政府投资项目的建设管理审计。对项目招投标状况进行审计，主要审计招投标的条件是否完善、内容是否合规完整、程序是否合法合规等。对项目合同管理状况进行审计，着重审计合同的合法性、规范性与有效性。对项目工程监理状况进行审计，着重审计监理单位的资质及履约情况。

其三，政府投资项目的资金结算及使用状况审计。在项目价款预结算审计活动中，主要包含对项目概预算编制的合法、合规及可行性进行审计，对项目设备材料投资状况进行审计，以对建筑工程和其他费用结算情况进行审计。在资金收入与支出审计过程中，主要对资金来源、项目支出和竣工决算等各项活动的真实合法性进行审计。最后，通过使用完善的指标体系对收益状况进行综合性、客观性评价。

（二）我国政府投资项目审计特点

其一，该项目审计活动的内容极为复杂。无论是政府投资项目的内容，还是涉及领域，都极为多样。在进行具体审计时，也不再是简单的财务收支状况审计，包含了预算审计、综合效益审计等等多个环节的审计内容。同时，政府投资项目的规模往往较大，工期时间长，在工程量核算、设计变更等问题审计上，较为复杂。

其二，审计监督活动具有法定特征。对该项目进行审计监督是基于审计法这一出发点的综合要求，因此，在法律授权范围内，实施系统化的审计监督活动，符合法律程序与法规要求。对政府投资项目进行审计，实际上是对国家权益的维护与监督，任何与该项目相关的个人与组织，均应该接受审计法规的系统化监督。

其三，审计对象极为广泛。在开展政府投资项目审计时，不易审计对象性质为基础，凡与政府资金或者国有资金应用相关的投资项目，就必须接受审计法律的真实性与合法性监督。因此，与其他审计活动所不同，政府投资项目审计活动，涉及众多对象。

其四，审计活动全环节覆盖。当前对政府投资项目进行审计，已经不局限于某一环节，而是贯穿整个项目建设的全部阶段。从投资项目的规划、管理，再到整个项目建设与后期效益评估等等，都是整个审计活动的重要环节。除了审核项目投资的合法性与真实性，也对项目的科学性提出了更高要求。

二、问题分析：基于行政法学角度分析我国政府投资项目审计活动

行政法学是一门以行政法执行状况以及与行政行为相关的原理、理论体系，作为一门监督行政关系的法律规范体系，从该研究视角出发来综合认识审计活动，不仅与政府投资项目的行为本质相关，更能为我们当前做好政府投资项目审计，提供有效帮助。

（一）我国政府投资项目审计活动中的法律问题概述

首先，关于我国政府投资项目合同的有效性与合法性界定问题。审计机关在开展该项目审计活动时，更多是一种“审计”行为，但并不能就合同本身是否“合法”，进行有效审定。审计机关所发挥的职责更多是基于审计工作需要的职责，因此，在对投资项目合同进行审定时，更多是出于项目建设本身投资状况的审计监督，这与法律角度对合同“合法”状况的界定相比，有着根本性差异。尤其是根据我国合同法和最高人民法院有关条款看，审计机关作为不具有经济职能的行政监督机关，无权对投资项目建设合同的“合法性”进行法律判定。

其次，关于我国政府投资项目活动中非政府因素的审计问题。对于政府投资项目来说，其本身是由政府主导投资、规划与建设的项目，因此，为了对投资项目的合法性与效益状况进行有效监督，对所有环节、所有因素实施完善审计，极为必要。但是，在具体项目建设中，往往会存在其他类型因素，现有的审计法规未能予以清晰界定。比如，在多元资本投资项目中，有政府投资但非政府主导，如何才能有效、合法的实施审计活动。

此外，关于我国政府投资项目审计活动的实效性问题。审计机关在对政府投资项目进行审计监督时，通常旨在提高财政资金的使用效益，确保国有资本健康运行。对政府投资项目进行审计，其目标就在于确保资金的真实、合法应用，并且避免资金浪费。但是，在对投资项目中各项资金应用进行审计核减时，本质上则是对该投资项目合同进行综合判定，这超出了审计机关的法律权限范围。审计机关所开展的投资决算核减，更多建立在对投资价款的再评估与再认定之上，审计机关不仅缺乏专业性，也无法对投资项目的资金应用状况，形成精准认知。另外，审计机关在开展审计监督活动时，无权对其他非审计机关监督对象下发审计决定或者任何处罚。

（二）行政法视角下我国政府投资项目审计活动探究

审计活动作为独立的经济监督活动，行使审计监督权的根源在于经济活动中，财产所有权与经营权的“割裂”存在现象。我国政府投资项目审计活动的本质是对国有资产投资使用过程中所履行经济责任的有效、合法监督。因此，该审计活动是基于法律法规具有一定强制性的监督行为。审计机关在法律约束范围内独立开展审计活动，任何组织或者个人无权干预或者制约。但是在现实监督活动中，由于民法通则、合同法的法律效力高于审计法，因此，出现了一些项目纠纷国有投资“败诉”的现象，造成了国有资产的“流失”。

从当前错综复杂的政府投资项目审计问题中，我们看到问题的核心在于行政权约束范围的有效界定上。在支持者的认知观点中，审计机关行政权是以保护社会公共利益为基础的权利，且政府投资项目往往是关系民生与公共利益的投资活动，所以，应该充分发挥行政权来对该投资项目进行控制与审计。但是从反对者视角看，在行政权设定与发挥时，应该将公权与私权“分开”，并且树立“公权不干预私权”的原则。尽管我国政府投资项目关系到公众利益，但其中也包含了诸多民事关系，尤其是涉及诸多民事权益。所以，如果“夸大”行政权的范围，就会损害民事权益，甚至危及正常的市场经济秩序。因此，从行政法视角看政府投资项目审计监督权的实施状况，将成为当前审计机关权力有效、合法发挥的关键所在。

1.就行政权的运行动力来源看，既是审计机关自身权力机关的职责履行，也是国家利益的内在驱动。在我国经济社会中，政府投资项目是国家利益的生动展示。因此，审计机关在对这些项目进行审计监督时，背后的动力，恰恰就是维护公共利益的现实需要。但是，随着“PPP模式”、“BOT模式”等投资模式不断成熟，在政府投资项目中，政府力量不再唯一，甚至不再是主导力量，如何对这一部分项目进行有效监管，就成为行政权界定的难题。在审计机关行政权发挥过程中，最终努力的方向在于尽可能保证个体利益“不受损”的同时，确保公共利益得到保护和持续性改善。

2.就行政权的运行范围看，通过将社会与个人利益的博弈控制在合理范围之中，从而使各个成员都能够获得预期利益，实现公共利益最大化。因此，行政权在发挥过程中，最佳状态应该是合理区分“有所为”与“有所不为”的行为边界。在政府投资项目中，更多是对公共利益的最大化追求，但是作为一种市场性行为，如何才能为个人权益与公共利益寻找到合理“边界”，就至关重要。在政府投资项目审计活动中，除了政府主体外，还涉及到个人、企业、市场因素等等多种力量，如何才能充分在合理范围内运行审计行政权，应该是审计机关需要着重探究的方向。

3.就行政权的运行目标看，审计机关在开展审计监督活动时，其最终目的在于确保公共利益不受损失，这也成为当前审计机关发挥行政权的基础底线。大致上看，依旧要遵循如下原则：首先，在审计机关履行行政权时，应该坚持遵守“法治原则”。所有的审计活动，必须在法律规定范围内来综合实施，尤其要在法律明确授权的情况下，履行审计职责。其次，审计机关在行使行政权开展监督活动时，必须遵守“客观公正”这一原则。审计机关在对政府投资行为进行审计时，必须依据法定程序行使审计监督权。针对项目投资活动的任何一方，都应该坚持信息透明、程序公开，通过客观公正的审计报告内容披露，确保审计监督权公正实施。此外，在行政审计过程中，当出现审计核减现象时，应该赋予当事人“法律维权”的空间。当其认为审计机关“核减价款”损害自身利益时，可以借助行政诉讼来维护自身权益。

三、问题对策：行政法学视角下我国政府投资项目审计活动优化策略

审计机关在发挥审计职能，开展审计监督活动时，旨在发挥行政权来对政府投资项目进行管理、监督、控制。因此，从行政法学角度看，政府投资项目审计活动开展过程中，需要从行政权发挥的动力基础、行政权发挥的范围和行政权运行目标等一系列角度来形成综合分析，通过赋予审计机关“绝对”独立的审计监督权，明确界定审计监督权的使用范围。

（一）构建具有绝对独立审计权的审计体系

我国《审计法》中明确规定审计机关应该依据相关法律法规来独立行使审计监督权，不受各方力量干涉。对于审计机关来说，有效确保其独立审计权，对于审计监督行为的规范性与有效性，乃至投资活动的安全性有着重要价值。就目前我国各地方审计监督活动状况看，尚未能构建具有绝对独立审计权的审计机制，存在审计权“模糊化”现象。在审计体系全面改革与政府投资类型日益复杂的今天，应该注重为审计机关开展审计监督活动提供完善的“法理”依据，同时也要解决审计活动中出现的各种“干预现象”，通过赋予绝对的独立审计权，实现审计机关行政权的最佳发挥。

（二）明确界定审计监督权的行使范围

目前各项法规中，未能对审计监督权予以明确的范围限定，因此，在对政府投资项目进行审计监督时，多数认为只有政府直接投入或者主导投入，才能对其进行审计监督。但是在公共治理体系日益完善的今天，政府投资项目中，多元力量参与已经成为重要趋势。因此，未来公共投资应该与审计监督权的应用相融合，对政府资金进行全方位审计。这就意味着，审计监督的范围以“公共投资”为标准，但凡涉及公共资金应用，就应该纳入审计监督体系之中。同时，也需要对审计对象的范围进行扩大，不能机械的以“单一政府”作为审计对象标准，凡与政府投资项目相关的主体或者客体，不论属性，统一纳入整个审计监督体系之中。

结语：从行政法学角度出发研究政府投资项目，不仅是探寻审计监督的问题本质，也是对投资项目审计监督活动的法律完善。结合当前我国政府投资项目的客观实际看，积极构建绝对独立的审计监督机制，才是其正确方向。在未来政府投资项目中，投资来源、投资方式将日益多元化，我们不能再以传统的行政权角度来认知审计监督。无论政府投资比重多少或者承担角色，但凡与政府公共资金有关的投资项目都应该纳入审计体系之中，通过构建多元职责体系，积极纳入社会因素，真正实现政府投资项目的科学审计与有效监督。