激活乡镇干部的“组合拳”设计

□夏柱智

改革开放进行了四十多年，基层农村社会的经济、政治、文化、社会和舆论环境发生了“千年未有之变局”，乡镇政权的稳定为国家经济快速发展和社会和谐稳定作出了巨大的贡献。

在全面深化改革和乡村振兴的背景下，作为政权末梢的乡镇又再一次扮演重要的角色，中国还在继续现代化，农村会遇到各种难以预料到的问题和风险，这些都需要一个具有强大能力的基层政权组织，一个“积极作为、敢于作为和善于作为”的基层干部队伍。如何激活乡镇干部的状态是一个重要课题。

解决基层干部身份割裂问题

整体来看，中西部农业型地区的乡镇干部收入偏低。笔者调研的中部某省的汪镇的普通科员每月拿到手的工资是2500元，副科干部是2800元，正科级干部是3200元。正科级干部的年收入也没有超过5万元，确实偏低。主要影响因素是地方财政水平。乡镇干部工资收入由职务工资、职级工资、国家津贴和地方津贴四部分构成。不同区域乡镇干部工资差别在地方津贴水平，因此在上海、苏州等发达地区，乡镇干部年收入普遍超过10万元，而中西部乡镇干部一般在3万—5万元，相对于发达地区这一收入是偏低的。

汪镇的乡镇干部也理解工资偏低的原因。由于地方财政限制，他们也没奢望能大幅度提高工资，这是不现实的。目前令乡镇干部感到不满的直接原因是割裂的干部身份造成工资、福利及晋升机会截然不同，而这种割裂的身份制度是历史原因意外地造成的。

在上世纪八九十年代，地方政府在人事上严格区分了干部和工人两种身份，大中专毕业生进入乡镇享受“干部”待遇，高中毕业就只能享受“工人”待遇（比如退役军人安置到乡镇）。干部身份包括行政编或事业编干部，当时乡镇干部“糊里糊涂”就进来了，没有在意。

2002年乡镇实行逢进必考，2005年原行政编干部全部登记为“公务员”，公务员和事业编干部之间的差别逐渐扩大，形成历史遗留问题。目前，汪镇64个干部，有25个公务员，39个事业编干部，其中干部身份16人，工人身份23人。

工资福利分配的不公平逐渐成为问题。按照政策，事业编干部要想涨工资，就必须去考会计电算化等各类技术职称（公务员涨工资主要依靠提升级别），而这些职称在日常工作中基本无实用价值，无端耗费干部精力。

近几年随着公车改革、职务职级并行等改革，作为乡镇干部主体部分的事业编干部无法享受改革成果，他们因身份导致的不公平感越来越强，如差异化的车改补贴政策。按照政策，事业编干部不享受补贴，造成乡镇干部心理不平衡。在基层乡镇，事业编干部的工作和公务员没有区别，都是综合性的，他们目前是乡镇干部的主力，车补之类的分配显然要考虑到这个实际。

晋升机会的矛盾是另一个更容易激发不满的因素。本来基层乡镇的提拔机会少，每一次一个乡镇分到的是1—2个指标。而按照现行人事政策，一般从公务员编制干部中提拔干部，那么原乡镇事业编干部的提拔机会基本被截断了。“没有盼头怎么有干头？”没有提拔机会对他们的工作和心态造成很大的负面影响。

在汪镇，一共11个班子成员中只有4个是公务员，其它是事业编制。他们占的是公务员岗位，身份却是事业编制。按照目前制度却没有提拔空间，影响事业干部的积极性。政策应该给予进一步的政治空间，形成公平的制度安排。

激励基层干部担当作为

乡镇干部是党的政策的具体执行者。目前的问题是权力与责任失衡时，相对于县直部门干部，乡镇干部总是处在矛盾的前线，成为各类追责、处分、“挨板子”的对象，思想顾虑很大，被逼入各类机会主义和消极不作为中。因此要有效激励乡镇干部，必须要解决这一问题，主要路径是上级党委政府敢于担当，从组织上支持他们依据法律和政策办事。

以上困境汪镇在过去多年的信访治理中非常典型。随着基层社会矛盾和利益主体分化，信访形势日益严峻。每年“两会”、国庆等敏感时期，越是不允许农民越级上访，农民越是上访。因此在基层乡镇，维稳超越一切工作成为中心工作。对老上访户，乡镇采取包保责任制等方式24小时稳控，耗费极大的人力物力财力。对上访专业户，乡镇干部每日和他们周旋，陪吃、陪玩、陪着去旅游，想尽办法搞好关系，几近哀求上访户不要上访，但是总有失控的时候。近几年周边乡镇因非访已致两名乡镇党委书记被免职。“殷鉴不远啊”，汪镇镇长感慨道：“与非访户纠缠到筋疲力尽，这种不问是非、妥协求全，消耗基层干部精力和尊严。”

在一线的各类违法行为查处，属地乡镇也成为动不动就追责的对象，但是乡镇缺乏足够的治理资源。如政府要拆除违法建筑，本来是国土、规划等执法部门的责任。但是这些部门拆不下来，他们通过县压到乡镇。乡镇在拆除违法建筑过程中，是没有合法性的，因此一旦出了事情责任就是乡镇的。基层干部形象地说，“机关枪扫，倒下的是乡镇干部，县部门则善于保护自己”。还比如安全生产、环境保护，按照规定，乡镇没有执法权，只有宣传和协助执法的职能，但是按照属地管理原则，出了问题都是乡镇的责任，这导致乡镇干部战战兢兢，整日处在行政风险中。

乡镇干部是代表组织做工作，组织支持和肯定是乡镇干部底气的来源。在涉及大是大非的关键时刻，乡镇党委书记要想的问题，“县委县政府是否会全力支持我？”一旦在一线政策执行过程中，上级党委政府无原则地问责、处分，会让乡镇干部寒心。不仅乡镇干部，一线的警察、城管、医生、教师等都是如此。要激励乡镇干部积极作为敢于作为，上级党委政府主要领导干部首先要担当。正如汪镇当地县委书记所讲的，“领导干部代表着组织，代表着组织的态度，领导干部不担当让普通干部如何担当？”。

2015年之后，为了改变这种局面，汪镇所在的县委县政府决心改变相关体制机制。主要举措是按照季度在全县评选“敢于担当”人物，各乡镇和县直单位推荐人选，在县层面评选，每一个季度推选敢于担当干部5—7名，由县委书记亲自颁发证书。目前已经进行了第五届，一共推选了近30个敢于担当人物。这些敢于担当人物是在基层敢于坚持政策原则的，敢于攻坚克难的优秀干部。目前，对这些敢于担当人物，县委的态度：具备提拔条件的优先提拔，不具备提拔条件的给予重用，安排到重要岗位上。这一措施极大地鼓舞了基层干部的士气，改变了基层政治生态。

多做“暖心工程”

长期以来，乡镇干部奋战在一线，努力贯彻党的路线、方针和政策。汪镇党委书记说，“乡镇干部不是拿工资，喝茶水，看报纸，逛大街，而是每天很充实甚至很辛苦”。乡镇干部从事的工作包括三类：分管工作、包村工作和中心工作。

在汪镇近几年由于环保要求，秸秆防火成为主要工作。“三秋”“三夏”防火期间乡镇干部每天早上七点到晚上十点在地头待命，“最紧要的那几天，晚上干部要睡在地头防火，女同志、男同志都在麦地里睡，早上点名和吃饭均在地头”。不止三秋三夏，清明节和除夕当天，为了防止老百姓烧纸、燃放鞭炮引发火灾，乡镇干部要上山防火。因此有一种说法，“国家法定节假日是乡镇干部最害怕的”。

为了体现组织对乡镇干部的关怀，一些地方党委提出“暖心工程”，把组织关怀渗入到工作和生活的细微之处。按照镇党委书记的看法，“乡镇干部也是人，只有你把他看作是一家人了，他才会用心去干。”事实也表明“暖心工程”把乡镇机关变成一个共同体，形成共同干事业的机关文化，激励了在艰苦环境中工作的基层乡镇干部。

改善乡镇干部工作环境是很多地区迫切的工作。汪镇限于经济困难，长期不修缮，大多数乡镇办公楼破旧不堪，有的已经成为危房，生活设施十分落后，影响乡镇干部的工作。2014年，汪镇政府申请一笔资金将破旧的办公楼和住宿楼进行装修，门窗换了，墙壁刷白。为了方便乡镇干部在“防火”季节值班休息（当地夏季防火1个月，秋季防火1个月，乡镇干部居住在乡镇宿舍），乡镇还在宿舍装空调、热水器，为乡镇干部值班营造良好的工作环境，温暖了乡镇干部的心。

汪镇在生活的细微之处关注干部最能体现组织的关心。在乡镇干部生日时，乡镇食堂为其煮一碗鸡蛋长寿面，在LED显示屏打出来“祝XXX生日快乐”，党委书记亲自发一条祝福微信。这条微信“就像是一架小推车，推着他们认真工作”。三八节时，党委书记带头为妇女职工发微信红包。团委牵头，在春节前帮忙托管孩子，辅导做作业做手工。乡镇干部父母病了，领导亲自去看望，力所能及解决经济方面的困难，等等。

经常表扬表现出色的乡镇干部是很多领导干部的策略。在汪镇所在的县，县委书记通过给父母送“感谢信”的方式表彰优秀乡镇党委书记，极大地激励了基层干部。一位乡镇的党委书记说，“县委书记到我父母家里看望，送一个感谢信，说我表现很好。这个效果比发奖金效果好，这叫面子，父母有面子，有自豪感。”

乡镇党委书记、镇长对普通干部激励的作用也很明显。一个普通干部为了迎检忙着在村里打扫卫生，镇长去督导时表扬了她，说“辛苦了”。这名当事干部非常感动，“我没想到他会表扬我，当时很感动，起码自己做的工作领导都看到了，工作得到了肯定，激励自己的工作。”