南宁市轨道交通建设规划回顾与实施经验探讨

文 / 袁 江 陈 骏

一、建设规划回顾

2010年7月，国家批复《南宁市城市轨道交通近期建设规划（2009～2015）》。2015年1月，国家批复《南宁市城市轨道交通建设规划（2015～2021）》。

（一）第一轮城市轨道交通建设规划

第一轮建设规划建设线路为线网规划中的十字线网骨架1、2号线，规划线路总长51公里，线路敷设方式以地下线为主，设车站39座，建设车辆段及综合维修基地1座、车辆段1座、停车场1座，主变电所4座、控制中心1处[1]。

1、2号线分别于2016年12月、2017年12月先后开通。2017年1号线开通首年日均客运量达26.44万人次，单日客流量最高达到54万人次；自2017年底2号线开通至2018年4月，1号线日均客流增至36.21万人次，2号线日均客流为16.85万人次，总客运量达到23744.72万人次，全网客流强度达0.92万人次/公里日，客运效率位居全国前列。

（二）第二轮城市轨道交通建设规划

图1 南宁市轨道交通第一轮建设规划示意图

图2 南宁市轨道交通第二轮建设规划示意图

2012年，南宁市的城市空间结构相对发生很大的变化，结合城市总体规划的调整，南宁市开展了第二轮建设规划研究工作，2015年1月获得了国家批复。第二轮建设规划包含2号线东延线、3号线一期工程、4号线一期工程、5号线一期工程，总长约85.4公里，设车站65座，新建车辆段2处、停车场2处，综合基地一处[2]。

截至2018年，第二轮建设规划所有线路均开工建设，其中3号线一期工程计划于2019年6月开通试运营，2号线东延线、4号线一期工程计划于2020年底开通试运营，5号线计划于2021年开通试运营。

二、建设规划实施经验探讨

（一）建设规划紧密依托城市规划

目前，国内许多城市都进入了快速城市化阶段，城市建设速度加快，城市规模膨胀，人口激增，发展迅速，由此带来的结果是城市规划频繁修编，甚至导致规划超前性不足，无法为城市发展提供有效支撑。轨道交通建设规划，主要是为城市近期重点建设区域或重点项目提供必要的轨道交通规划支持，因此，建设规划编制要服从线网规划，更要遵循总体规划的要求。

南宁市在编制第一轮建设规划时，南宁东站高铁枢纽选址正式确定，市区内铁路枢纽规划随之发生了巨大变化。为了对接铁路枢纽客流，满足规划变化的要求，轨道交通1号线经多方研究后决定进行路由调整，设立支线衔接南宁东站，同时线网规划也提出了相应的调整方案[3]。

在编制第二轮建设规划时，为适应城市总体规划提出“提升江南，重点向南”的发展方向，更好地支撑南部五象新区的发展，完善线网结构，该轮建设规划中的3条线路均对五象新区的发展起衔接引导作用。

2016年，南宁市政府宣布武鸣撤县设区，南宁市吴圩机场年吞吐量超过1100万人次，并规划引入南崇高铁，增设T3航站楼。2017年，南宁市开展城市总体规划（2020～2035）编制工作，在这一系列重大规划调整的背景下，南宁市于2018年启动了轨道交通线网修编及第三轮轨道交通建设规划编制工作。

（二）轨道交通管理立法保障

由于轨道交通工程建设时间周期长，涉及面广，协调难度大，与轨道沿线及周边物业所有权人、使用权人的权益息息相关，南宁市在吸取借鉴国内其他城市的经验后，为进一步规范和强化城市轨道交通规划、建设和运营等各方面的管理，统筹协调城市轨道交通规划、建设和运营管理过程中涉及的国家、集体、个人等各方面权利义务关系，决定通过立法对轨道交通全生命周期进行保障。经自治区人大常委会批准，《南宁市城市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》）于2016年2月1日起施行，《条例》明确了南宁市轨道交通的优先发展原则、管理部门职责、轨道规划控制区、重点保护区与一般保护区制度、票价制度、轨道运营公司与乘客的权利义务等。

（三）综合利用轨道交通沿线用地

香港地铁以先进的“地铁+物业”的开发模式，成为世界上少数可盈利的地铁公司之一。南宁轨道交通充分吸收与借鉴香港地铁的先进经验，在轨道交通规划阶段，就对沿线用地进行了控制；在实施阶段，对地下空间的商业开发建设与地铁车站同步。

《条例》中规定：“经市人民政府批准，本市国有城市轨道交通建设及运营单位在规划确定的城市轨道交通及其配套设施用地范围内进行综合开发的，可按作价出资方式取得土地使用权”以及“根据前款规定进行综合开发所得的收益，专项用于城市轨道交通的建设和运营”。上述条文保证了在南宁轨道交通建设过程中，对沿线土地的控制，同时也保障了沿线地块开发强度，对轨道交通提供客流支撑。另外，地块的综合开发收入也能及时反哺轨道交通的建设。

自轨道交通1号线开始，南宁轨道交通在2015-2016年间通过作价出资办法取得部分土地，对于取得的土地，轨道公司组织成立了专业公司，以市场为导向，打造“轨道+物业”的发展模式，积极稳步地推进物业综合开发工作。

同时，为增强轨道交通车站周边土地开发强度，提高轨道交通运营的使用率，南宁轨道交通通过与周边9家地产开发商合作，对车站出入口与周边物业的连接通道进行物业开发，同时还在广西大学站、朝阳广场站以及万象城站等车站同步建设了近16000㎡的地下主题商业街，按照公交社区的模式，在站点周边实施高强度开发，使之成为集公交枢纽、住宅、商业和娱乐为一体的客流集散点。

在南宁五象新区开发过程中，轨道交通充分发挥轨道交通的TOD（以公共交通为导向）的模式效益，将城市轨道交通项目与沿线土地结合，对轨道交通沿线土地进行高强度开发，把地铁项目与沿线土地开发项目在规划、设计、投融资、建设、经营五个环节统筹考虑，提高地块使用效率，充分考虑轨道与土地开发的结合，有效利用地下空间，引导城市空间布局合理延伸和发展，实现轨道交通综合效益最大化。

由于采取了上述措施，南宁市在轨道交通沿线土地综合开发中取得了显著成效，在2016年度城市轨道交通经营绩效分析报告中，南宁客流非票务收入贡献指标位列全国第一。

（四）投融资模式创新

在第一轮建设规划中，南宁市已开始进行了多种项目投融资的积极尝试。1号线在“财政拨款+银行贷款”的基础上，通过轨道线路设备租赁融资等形式获得金融租赁公司贷款；2号线在吸取国内外轨道交通建设投融资经验的基础上加以创新，采用“合资+项目管理+设计施工总承包”的合作建设模式。由南宁轨道交通集团通过公开招标，选定合资建设单位（投资方），并与其共同出资组建2号线项目公司作为2号线项目的筹资、建设、运营平台。项目建成后，南宁轨道交通集团采取“协议转让”的方式回购投资方股权。

第二轮建设规划充分吸收上一轮的建设经验，采用“政府主导、投资主体多元化、多渠道、市场化融资”的原则。2号线东延工程及3号线一期工程的建设采用“资本金投资与工程总承包分离”的建设融资模式，轨道集团通过增资扩股的形式引入社会资本参股项目公司，投资方不参与项目公司的日常运营管理，合同到期后，由轨道集团负责回购项目公司股权，实现社会资本方的退出。

通过采取多种模式组合产生的合力，促进轨道交通建设运营管理模式的提升，减轻财政压力，促进南宁市轨道交通实现可持续性发展。一是遵循“政府债务融资、政府经营”稳妥的思路，可采用“市财政拨款+银行贷款”模式，同时争取“多级财政投入+银行贷款”模式的实现；二是积极利用“项目融资，特许经营”的优势，采用合作建设的模式加快项目建设进度；三是积极探索采用“轨道+土地+银行”的市场化的模式，实现轨道交通外部效益内部化。

三、轨道交通后续建设发展建议

（一）稳定轨道交通线网规划

建设规划编制的根本依据是城市总体规划、城市综合交通规划、轨道交通线网规划等上位规划，其中线网规划是直接的编制依据，线网规划方案的不稳定将直接导致近期建设项目的选择、技术标准的不稳定，系统规模和投资不可控，为后期的重大变化埋下隐患，因此，线网规划是建设规划审查重点之一，要求建设规划编制阶段要对线网方案进行全面梳理、论证和完善。另外，线网规划应有长远性研究，稳定线网构架，明确线网层次，衔接对外交通枢纽，增加研究深度，考虑可实施性以及控制落实规划用地等。

建设规划方案中的线路原则上要从线网规划方案中进行选取，若建设线路在线网规划中未进行规划，则应先完善修改线网规划，根据《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知》（建城〔2014〕169号 ）要求，线网规划成果应纳入城市总规，并与总规一并审批。

目前，南宁第三轮建设规划正在编制中，其依据的线网规划成果尚未纳入新一轮总体规划中，新一轮总规也正在编制，因此，南宁线网规划的编制要抓住城市总体规划编制的机遇，与总规积极互动，深入研究线网框架，理清线网层次，争取与总规一并获批，为新一轮建设规划提供有力支撑。

（二）深化轨道交通沿线土地空间利用规划

轨道交通线路对于城市的发展具有较强的引导作用，在轨道交通建设过程中，应重视轨道交通的造血功能，继续加强轨道交通与用地的联合开发，继续推行“轨道+物业”的运作模式，优化提升轨道交通站点周边土地利用，结合车站设计合理开发利用地下空间，通过联合开发可将土地收益用于补偿轨道交通建设和运营成本，同时为轨道交通提供充足而稳定的客流。作为客流疏散性骨干线路，轨道交通1号线已成功带动了大学路沿线西乡塘区的发展，在青秀区民族大道沿线形成了多个商业组团。但其他建设线路沿线土地开发强度仍有不足，正在建设中的2号线东延线，由于沿线土地开发方案未稳定，道路建设未完善，仍缺乏地块商业与出入口结合项目。

因此，应研究建立一套统筹轨道交通建设与城市规划的设计体系与技术方法，落实SOD（以社会服务设施建设为导向）开发模式与TOD（以公共交通为导向）开发模式，增强轨道交通前期规划与沿线土地开发设计的同步互动，解决轨道交通土地利用开发强度不足的问题。

（三）强化轨道交通网络化运营规划

目前，南宁市已开通两条轨道交通线路，其余项目正在建设过程中。计划至2021年，前两轮建设规划线路将全部竣工开通试运营，南宁市将逐步进入实质性的网络化运营时代，运营里程将达132.2km。庞大的轨道网络系统必将对运营管理提出新要求，因此，必须提前对网络化基础设施进行规划，尤其TCC和COCC轨道交通线网指挥中心、公安管理中心、消防中心等应尽快纳入建设程序，以确保网络化运营的有序、高效管理。除此之外，必须对运营管理体制、构架进行相应调整、减少管理幅度、接口、界面等；建立网络应急抢险保障体系，根据线网特点，探索区域组团、综合维护、开放协作的应急保障模式；建立人才培养机制，整合资源，成立网络培训中心，统一培训标准，加快运营和管理人才的储备，以应对网络化运营下的人才需求。

（四）继续落实交通一体化衔接工作

轨道交通线路运量大、速度快，是城市内部的公共交通的骨干系统，向上要承接对外客运枢纽，包括火车站及公路客运站，为枢纽乘客提供大运量的集散通道，向下要与城市其他公共交通方式相协调，利用公交车、出租车、私人小汽车以及自行车填补轨道交通覆盖不足的地方，满足不同地区的发展要求。通过以上的交通衔接措施，一方面使轨道交通骨干公交功能得以充分发挥；另一方面，也保证了轨道交通获得足够的客流支撑，降低运营的平均成本。

南宁轨道交通从1号线开始，就极其重视交通衔接研究，在线网规划层面，已将所有的铁路、公路客运站进行串联，实现了向上的承接功能。在线路实施层面，对在建线路先后组织编制了交通衔接规划，针对轨道交通沿线地区的发展特点，明确各站点的交通功能，优化轨道交通走廊的道路网和公交网，完善和合理配置交通衔接设施，根据不同地区的发展要求制定相应的规划重点，实现向下的衔接补充。

南宁轨道交通的一体化衔接工作富有成效，已运营的1号线与2号线的客运强度，就是其成果的直接体现。未来的轨道交通建设，在继承既有线路经验的基础上，要总结不足，比如“P+R”（停车+换乘）停车场的落地困难等问题，争取早日建成以轨道交通为系统骨干、多种交通方式相结合的城市公共交通客运体系。

四、结束语

南宁市通过前两轮轨道交通建设规划，实现了轨道交通从无到有的突破，在建设过程中通过与城市规划紧密互动，保证了与上位规划衔接；通过地方性立法授予了轨道交通管理主体行政约束力，大力开展沿线土地综合开发，实现了综合效益最大化；积极引入创新的投融资措施，为轨道交通的可持续性发展提供保障。南宁市在轨道交通建设过程中积累了丰富经验，同时也暴露了一些问题。在后续建设发展中，笔者建议继续深化沿线土地利用规划，研究网络化运营，落实交通一体化衔接，以谋求南宁市轨道交通稳健、快速、可持续发展。