基于业主方的机场建设项目全过程造价管理研究

文/赵彦

2017年习近平总书记在党的十九大报告中强调了现代工程技术的重要性，提出建设科技强国、质量强国、航天强国、交通强国，充分体现了对民航工程的关注。为实现交通强国、民航强国这一目标，首先要重视机场工程建设，提高工程管理水平，着力提升机场建设项目的投资效率，做好全过程造价管理。

一、机场建设项目工程造价管理的特点

（一）工程造价阶段性强

由于机场建设工程具有特殊性且项目规模较大，其工程建设程序一般较为复杂，包括机场选址（新建机场或迁建机场）、预可行性研究（或项目建议书）、可行性研究（或项目核准）、总体规划、设计、建设实施、验收、工程结（决）算、工程审计等，各个环节之间联系极其紧密，工作内容繁杂。各项工作都是其后续工作顺利进行的前提和基础，环环紧扣，任何一项工作程序的拖延或工作成果的失误都将对后续项目过程的实施及管理产生巨大影响。各阶段都有不同的造价形式，且各阶段造价承前启后、相互影响，造价管理工作贯穿于项目建设全过程。

（二）工程造价金额较大

机场建设工程，尤其是一线城市大型民用机场建设工程，对一个地区的社会和经济的推动作用是极其显著的，该类机场往往定位为枢纽空港，年旅客吞吐量一般在5000万人次以上，工程总投资动辄几十亿上百亿元。如果综合考虑机场运行配套的市政道路、轨道交通、临空经济区等，总体投资将远超机场项目本身的投资规模，高达数百亿元。工程造价金额较大，造价管理要求较高。

（三）工程造价专业性强

民航机场建设工程按照功能区划分，一般分为飞行区、航站区及工作区三大区域，这三大功能区各有其特点和要求，专业性强；按照专业范围划分，分为民航专业工程和非民航专业工程。

在民航建设工程中，民航专业工程由机场场道工程、机场目视助航工程、民航空管工程、航空供油工程和航站楼、货运站的工艺流程及民航专业弱电系统工程五大部分组成，非民航专业工程包含航站楼、机务维修设施、货运系统、油库、航空食品厂等工程的土建和水、暖、电气（不含民航专业弱电系统）等设备安装工程。民航专业工程专业特性显著，具有独立的行业计价规范与定额计价体系，对从业人员专业知识要求较高，对相关设计、监理、咨询、施工、供应商企业资质要求十分严格，造价管理人员除需具备基本的经济管理相关知识外，还需具备民航专业工程专业知识，对机场运营管理方面具备基本的了解。

（四）造价管理协调性强

在机场建设工程项目中，政府参与度极高，在整个项目期间发挥着重要的作用，从立项阶段到竣工验收投入使用整个过程中涉及到民航局和地方政府的很多部门。目前，我国民航机场建设工程项目一般先成立由地方政府支持，以机场集团为项目法人的机场建设指挥部，负责实施机场设计、监理、造价咨询、施工等单位的招标与管理，同时指挥部负责机场工程的安全、质量、成本、进度等工作。民航机场建设工程项目管理模式一般如图1所示。

机场建设历经立项、选址、审批、征地、市政配套等多个过程，参与方众多，机场建设指挥部需要协调各参与方的工作，管理协调工作量大、难度高。工程造价管理是建设单位、设计单位、施工单位以及造价咨询机构的共同任务，需建立协同工作机制，实现建设工程造价的有效控制。

（五）造价管理协同性显著

机场建设工程，往往是一项重大的政治工程，受到国家及地方各级政府的多方关注。大型民用机场一般是一个城市对外的窗口，是城市基础建设重点工程，往往也是城市形象工程或承担国际重要会议、重大活动等政治任务的保障，竣工通航时间明确，不得以任何理由拖延，所以机场工程普遍存在工期紧的问题，部分机场甚至存在“边设计、边施工”的情况。因此，机场建设项目工程造价管理工作需兼顾工期的影响，控制造价不仅要考虑工程建设本身的成本，更要统筹工期、安全、质量等因素对工程造价的影响，全面协调工期、安全、质量与成本之间的关系，实现工程建设各目标的协同性。

图1 民航机场建设项目管理模式

（六）造价管理难度大

为提高机场运行保障能力、提高使用效率或优化整体布局，满足区域航空业务量日益增长的需求，大部分机场在建成后都会经历多次改建或扩建，因此工程造价管理具有较长阶段的持续性，造价管理难度较大。

机场改扩建工程包含现有滑行道的延长、增加跑道、机坪改造、助航灯光改造、增加航站楼等类型，改扩建过程中涉及到的工程造价管理工作内容较多，有些机场的扩建工程甚至比一般新建机场造价管理更加复杂，且多次的改扩建过程使得造价管理难度相对较大。

二、全过程造价管理的特点

（一）全过程造价管理的阶段性

建设项目造价管理贯穿于建设项目实施的整个过程，从建设前期的可行性研究到设计、施工再到竣工交付使用的整个过程是一个相互联系的有机整体，整个建设过程需要在批准的工程造价限额以内实施。机场建设项目建设程序的多阶段性决定了其造价管理的多阶段性。每一建设过程中都需要进行不同的造价管理工作，进行多次计价。在各阶段的计价活动控制下，工程造价逐步细化、完善，其准确性逐步提高，最终接近工程实际投资。建设项目的阶段性计价过程如图2所示。

（二）全过程造价管理的动态性

全过程造价管理是一个动态的管理过程，造价管理工作必须随着环境变化、工程进度的推进和市场价格的变动及时调整工作方法和工作目标。在项目建设过程中，环境及市场价格等因素时常变化，因此从项目建设的整个过程来看，这是一个动态的管理过程。动态控制强调以市场为导向，需要具备对环境变化的敏感性，强调主动控制，需及时识别问题、提前感知潜在的问题，并对问题产生的原因进行分析，从而避免潜在问题的发生或者对已发生的问题采取及时有效的补救措施。

（三）全过程造价管理的全面性

建设项目全过程造价管理不仅是管理建设工程本身的建造成本，同时要兼顾工期成本、质量成本和环境成本的共同影响，站在建设项目全局的角度统筹工期、安全、质量、环保与成本之间的关系，实现建设项目各大目标的集成管理。这里强调的造价管理不仅是局限于单一的成本控制，更是对建设项目全过程目标的统筹与协调，全面考虑工程建设投资效果与成本之间的关系，实现各大管理目标的有机统一。

图2 阶段性计价程序

三、机场建设项目全过程造价管理阶段性重点工作

（一）立项阶段

1. 重视投资估算编制的准确性和完整性

立项阶段是控制建设项目造价的重要阶段，立项阶段的主要造价管理工作是对建设项目进行投资估算。投资估算的准确与否不仅影响到可行性研究工作的质量和经济评价结果，而且影响下一阶段设计概算和施工图预算的编制。建设方应重视立项阶段投资估算的编制工作，提高投资估算的准确性与完整性。投资估算编制时，充分结合机场建设工程特点，根据国家、行业或地方部门相关机场建设项目投资估算基础资料，选用科学合理的估算方法。投资估算应做到内容全面、费用合理。在内容构成上不缺项、漏项，避免重复计量；在费用确定上合理有据，符合国家及行业、地区标准。

2. 加强动态投资估算的管理工作

重视动态投资估算，对影响建设项目工程造价变动的因素进行敏感性分析，预测在项目建设过程中可能出现的市场变化情况以及其对价格的影响程度，充分估计物价上涨因素和市场供求情况对建设项目造价的影响，合理估算价差预备费和建设期利息等动态费用的金额，提高投资估算的抗风险性。

（二）设计阶段

1. 实行设计招标，优选设计单位

设计阶段是有效控制工程造价的重要阶段，设计阶段的造价控制，是建设方全过程造价控制的关键。在设计阶段进行招标，择优选择设计单位，是设计阶段控制建设项目投资的有效手段。通过设计招标，利用市场竞争机制，筛选出经验丰富、实力较强的设计单位，能够有效地提高设计水平，减少设计变更，避免设计错误及冲突，缩短设计时间，同时提高设计概算和施工图预算的准确性，防止“三超”问题的发生，即概算超估算、预算超概算、结算超预算，对于项目实施阶段的造价控制具有重要作用。

2. 推行限额设计，优化设计方案

在设计阶段推行限额设计，投资决策时以估算作为目标限额，初步设计时以概算作为限额，在最高限额以内进行方案设计与优化，合理配置资源，在既定的预算内寻求经济效益的最大化和设计方案的最优化。加强设计管理，在设计阶段进行造价管理，一方面要加强与设计单位进行沟通，将建设需求准确传达给设计单位，使设计单位更好地处理技术与经济的关系，及时跟踪设计方案对设计概算的影响，以便进行对比分析、动态调整。另一方面，要严格控制设计变更，避免频繁变更。同时严格控制设计标准，避免随意提高设计标准，导致工程造价过高。

（三）招投标阶段

1. 加强合同审核，实行关口前移

推行建设项目招投标，严格把关合同、招标工程量清单及控制价，对控制工程造价具有重要意义。实行招标，引入市场机制和竞争机制，有利于促进投标单位合理报价，降低建设项目合同价格，同时保证建设项目的工期进度。在工程招标阶段，应该将工程造价管理工作的关口前移，将工程结算审核关口前移到建设项目招标阶段，注重主动控制，严格把控招标文件及合同文件的严密性和准确性，避免在结算中因合同约定不明出现扯皮，避免签证、变更过多引起投资失控。

2. 强化招标工程量清单审核，保证完整性

加强对招标工程量清单的审核，应注重审核其完整性和准确性，避免缺项、漏项，保证项目特征描述的正确性和匹配性。对于投资金额多的大型机场，一般场道工程涉及到大量的土方和地基处理工程，编制招标工程量清单时要特别注意土方调配方案及取土来源，进行科学测算，合理规划土方作业流程。

3. 强化招标控制价审核，保证价格合理

加强对招标控制价的审核，要关注民航专业工程特点，结合工程实际情况，进行价格合理性判断。具体需注意：（1）重视民航专业工程所用材料的市场调查，很多材料比如低碱水泥、道面用碎石、道面用砂等，不同于一般建筑工程所用材料，其规格要求更加严格，工程所在地可能没有能满足规范要求的材料，需要远距离去采购，这就需要充分考虑相关因素，合理计取价格。（2）充分考虑民航专业工程行业特性，比如道面水泥混凝土必须现场拌合，飞行区排水沟井箅子、井盖等要求荷载承受能力较高，价格远远高于普通井箅子、井盖价格等，审核时要关注这些内容，审核水泥混凝土道面是否合理设立搅拌站，特殊材料单价是否合理，这样才能准确地进行工程造价控制。（3）注重民航专业工程市场询价。部分专业工程，比如民航弱电、空管工程、助航灯光工程等，所用的材料、系统和设备具有很强的民航专业特性，需要根据行业特点，考虑价格的合理性，提前安排市场询价，这样才能保证控制价编制的合理性。

（四）施工阶段

1. 强化工程变更管理

施工阶段是完成项目建设内容、实现建设工程功能与价值的最主要阶段，也是建设投资使用量最大的阶段。在施工阶段，建设单位应重点处理好工程变更与索赔。当发生工程变更时，首先审查工程变更的必要性，判断工程变更是否必须发生，尤其是对施工承包单位提出的工程变更，应认真审核施工单位提交的书面变更建议，确认是否属于变更范围。当确认变更发生时，需严格按照工程变更程序完成相关工作。同时，对于变更项目工程费用的审查应该按照合同约定进行认价，避免因变更导致工程费用增加过多。

2. 强化索赔管理

强化索赔管理，加强对施工单位提出的索赔的管理与审核，明确索赔事项的责任主体，对于业主方责任出现的索赔事项，进一步判断索赔事件是否造成工期延误或者费用增加。并且严格按照索赔程序处理施工单位提出的索赔，保证索赔资料的完整性。加强工程索赔管理，一方面减少索赔款支付，控制工程费用，另一方面避免索赔导致工期延长，影响工程进度。

3. 注重工程费用的动态监控

在施工阶段，要注重工程费用的动态监控，及时对实际费用（实际投资或成本）与计划费用（计划投资或成本）进行动态比较，找到费用偏差范围，分析偏差产生的原因，并采取有效措施控制费用偏差。通过偏差分析，找出引起偏差的原因。一般来说，产生费用偏差的原因主要包括客观原因、建设单位原因、设计原因、施工原因四方面。由于客观原因无法避免，施工原因造成的损失由施工单位承担，因此建设单位纠偏的主要对象是建设单位原因及设计原因造成的费用偏差。

（五）结算阶段

1. 核查合同条款的履行情况

结算阶段是建设项目造价管理的重要阶段，竣工结算不仅反映了施工阶段造价管理效果，更是严格控制工程项目成本的最后一道关口。结算阶段，要认真审核施工合同，明确合同中约定的甲乙双方的责任划分，明确合同规定的施工范围和施工时间，核查合同条款的履行情况。

2. 严格审核结算量、价的合理性

依照施工图纸（或竣工图）审核竣工资料，根据图纸及工程实际情况核定结算工程量，对于新增合同外内容涉及到重新组价的，要认真研究合同约定进行价格认定，必要时进行市场询价。同时，审核合同是否有材料可以计取材差的规定条款，按规定进行人工费及材料费的调差。对于有材料暂估价的情况，审核暂估材料的结算价格计取依据，计入结算总额。

（六）决算阶段

1. 审查决算资料的完整性、合规性

决算阶段是建设项目造价管理的最后阶段，竣工决算是建设工程经济效益的全面反映，是项目法人核定各类新增资产价值，办理其交付使用的依据。在决算阶段，应该重点审查决算资料的完整性，审核各项建设投资支出的真实性、合规性，审核建设工程竣工结算的真实性、合规性，审核基本建设项目是否符合交付使用条件，交接手续是否齐全，应交使用资产是否真实、完整等内容。

2. 检查概算执行情况

在决算阶段，应系统审核项目概算执行情况，通过竣工决算与概算、预算的对比分析，考核投资控制的工作成效，总结经验教训，积累技术经济方面的基础资料，以提高未来基本建设项目的投资效益。

四、结束语

依据机场建设项目各阶段造价管理重点工作内容，对各阶段的工作进行严格审核与把控，根据重点工作节点的质量要求，在立项阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段、结算阶段和决算阶段针对造价管理重点工作进行重点关注，对影响机场建设投资的事项进行动态监测，保证机场建设项目造价管理过程可控、结果达标。这种聚焦重点、严格把关、阶段分解的全过程造价管理，一方面有利于提升机场建设项目管理水平，实现建设项目全过程造价管控的制度化和精细化，另一方面有利于严格控制机场建设投资资金的审批及使用，节约投资，有效提高投资效率。