关于“中介超市”建设运营的现状分析及思考

文/孔大星 王群 高军

一、引言

近年来，随着《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号）《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）以及各地为改善营商环境的一系列政策出台以来，“中介超市”如雨后春笋般发展起来，为当地投资环境的优化和中介机构及中介服务行为的规范管理做出了重要贡献。但是，在“中介超市”的建设和运行过程中也存在着不少值得研究的问题。本文简要梳理了各地“中介超市”的建设现状、建设模式、建设内容和管理方式，分析了取得的成效及存在的问题，在此基础上对“中介超市”的建设和运营提出了几点建议。

二、“中介超市”建设目的和概念

2014年以来，国务院出台了一系列文件，推动我国行政审批制度的改革，其中重要的一环就是行政审批中介服务的改革。“中介超市”作为行政审批中介服务改革的一项具体措施，其建设目的主要是为了规范行政审批中介服务行为，提高服务效率，破除服务垄断和暗箱操作，建立公开透明的中介服务市场，优化服务环境，进而提高为企业和群众办事的效率，减轻企业负担。

各地在不同时期，出于不同目的建设的“中介超市”有着不同的内涵、形式和功能设置，对“中介超市”概念的理解也不尽相同。云南省：“由各级政府采取网络与实体相结合的方式建设，为入驻中介机构提供资质登记、信息公示、人员管理、信誉推介、服务选取、合同管理、信用评价等服务的综合管理平台”。山东省：“依托全省政务服务平台，按照‘统一开发、集中部署、属地管理、分级使用’的原则，为中介服务采购人、中介服务机构等提供网上信息发布、服务选取、结果管理、咨询评价等服务的综合管理系统。”

笔者通过梳理各地已建“中介超市”的情况，结合“中介超市”的建设背景，将“中介超市”定义如下：“由政府机构建设管理的，为中介服务采购人和中介服务机构提供信息公示、服务选取、过程管理、结果管理和信用评价等服务的综合管理平台”，一般分省、市、县三级设置，网络为主、实体为辅。

三、“中介超市”建设情况

1.建设规模

笔者对全国范围内“中介超市”的建设情况做了初步摸排，全国31个省（自治区、直辖市）中，6个已建设运营省、市、县三级“中介超市”平台，分别为云南省、浙江省、山东省、湖北省、广东省和重庆市；15个无省级“中介超市”平台，但辖区部分地市建设运营有“中介超市”平台；其他10个目前无省、市级网上“中介超市”相关信息。

2.建设模式

以省为单位，全省的“中介超市”体系建设模式主要分两种类型：①自下而上型。某些省份辖区内市、县两级“中介超市”平台建设起步较早，省级平台在各市县平台的基础上，进行数据贯通、信息共享，同时根据管理要求增加特定的功能模块或建设内容；②自上而下型。全省统一开发、集中部署、属地管理、分级使用，由上至下推进建设。

3.功能设置

目前各地建成的“中介超市”平台主要包括管理功能、交易功能和监督评价功能。

管理功能即为中介服务采购方、中介服务机构和相关部门提供信息发布、咨询查询、申请入驻、登记管理、竞争选取、监督评价和信用管理等服务。

交易功能即中介服务采购方发布采购需求后，入驻的中介服务机构网上报名，通过自主选取、随机选取、竞价选取、均价比选等方式确定中介服务机构。目前，各地出台的“中介超市”管理办法中大都规定各级使用政府资金购买中介服务时，除法律法规规定纳入政府采购管理或执行公开招标选取中介服务机构的，其他必须在“中介超市”平台上采用公开竞价形式来选取中介服务机构。

监督评价功能即对竞价选取阶段进行监督，服务完成后，由采购方对中介服务行为和结果进行评价，并对评价结果进行公示。

四、“中介超市”取得的成效与存在的问题

4.管理机构

各地“中介超市”主要是依托政务服务平台进行建设，所以，管理机构主要为所在地的政务服务管理部门，如政务服务中心、政务服务管理局等。

1.取得的成效

（1）降低审批成本，提升服务效率

各地主办的“中介超市”一般会对中介服务流程进行梳理和规范，明确时间要求，可以有效改善中介服务流程长、效率低等问题。中介机构的选择一般通过竞价方式来确定，也从一定程度上降低了服务收费。同时，“中介超市”管理方对中介机构实行联网管理和后评价等监督手段，进一步督促其按时履约，保质保量完成中介服务，提升了服务水平。

（2）充分开放市场，改善供求关系

通过“中介超市”这一平台，充分开放本地中介服务市场，吸收、引进一批高水平、高质量的中介机构，可以有效缓解本地中介服务机构数量、种类、资质不平衡和供求关系不对等的问题。

（3）推动脱钩转型，降低腐败风险

“中介超市”最大的特点是“市场化、透明化、公开化”，通过“红顶中介”的清理、整顿，理清了涉政中介机构与所属部门的关系。通过市场化、透明化、公开化的操作流程，有效降低了审批部门的行业腐败风险。

（4）落实政府购买服务机制，减轻企业负担

“中介超市”的运行可以促进政府购买服务机制的进一步落实。依照规定应由行政机关委托中介服务为其行政审批提供的技术性服务，通过“中介超市”或者其他合法、合规方式进行选取，费用由行政机关支付并纳入部门预算，有效降低了企业负担。

2.存在的问题

（1）缺乏顶层设计

“中介超市”是各地在贯彻落实党中央、国务院关于行政审批制度改革和中介服务改革相关要求的过程中，自发的、创新性的产物，自“出生”以来就带有地方特色。

目前，国家层面还没有对“中介超市”的建设和运营提出顶层设计，各地的“建设者”也是通过总结其他“先行者”的经验并结合本地实际进行建设。因此，各地建设的“中介超市”在功能定位、功能设置上还是存在差异的。

（2）各地发展不均衡

从全国范围内来看，各地“中介超市”建设情况不均衡。浙江、广东、江苏、山东等东部经济发达地区 “中介超市”建设起步早，体系相对完整。中西部地区中，除湖北省、云南省和重庆市已经建成了省、市、县三级的“中介超市”外，其他省份建设情况相对滞后。

（3）配套制度体系不健全

“中介超市”建设属于改革探索工作，创新性较强，涉及的法律法规和制度体系还未做相应修改和完善，尚未与相关法律法规在体系和内容上实现对接与兼容，法律支撑基础工作尚未取得突破。

（4）运行机制不通畅

中介服务事项涉及面广，几乎涵盖了所有的行政管理部门。相应的，中介机构的行业管理部门或行业协会也数量众多。在中介机构入库、运营及监督评价等各个环节中容易出现信息不对称、管理不到位的情况。

五、“中介超市”建设的几点思考

各地“中介超市”建成运营以来，为当地投资环境的优化和中介机构及中介服务行为的规范管理作出了重要贡献。但“中介超市”毕竟是近几年才出现的新鲜事物，其建设和运营均处于探索阶段，相关的法律法规及制度体系需要进一步修改和完善，管理机制需要进一步梳理和规范。笔者通过总结各地的“中介超市”建设运营中出现的具体问题提出几点意见：

1.明确“中介超市”建设目的

从“中介超市”的建设背景可以看出，其主要目的是为了规范行政审批中介服务行为，提高服务效率，破除服务垄断，优化服务环境，进而提高为企业和群众办事的效率，减轻企业的负担。

“中介超市”只是行政审批制度改革众多措施中的一个，它无法成为整个行政审批制度改革的载体。所以在“中介超市”的建设过程中，其功能定位和功能设置应围绕便民和便企展开。

2.“中介超市”的适用范围

“中介超市”的适用范围从中介服务机构和管理方的角度来说即是入驻的“中介服务事项”，从采购方和管理方的角度来说即是中介服务机构的选取要求。（部分省份要求各级机关、事业单位、人民团体、国有企业等使用政府资金的部门，除法律法规规定纳入政府采购管理或执行公开招标选定中介机构外，其他中介机构的选取都应在网上“中介超市”进行选取。）

“中介服务事项”种类繁多，千差万别，超市在设置“中介服务事项”时，前期宜根据各地整理的“行政权力中介服务清单”进行设置，后期根据超市运营情况和市场需求进行补充完善。

部分省份在制定“中介超市”管理办法时对辖区内机关、事业单位、人民团体及国有企业等使用政府资金的部门在选取中介服务机构时提出了相应的要求，希望解决所谓的中介服务的“体外循环”。这种要求一方面与现行的法律法规及制度体系有不一致的地方，另一方面也增加了采购方获得中介服务质量的不确定性。

3.中介服务定价、服务时限的合理性

一般“中介超市”管理方或采购方均会对中介服务事项的服务时限、服务价格提出要求，但往往随意性比较大，有些时候明显不合理。委托方总是希望以最低的价格得到最优质的服务，而中介机构想要得到更宽裕的工作时间和更高的工作报酬。“中介超市”管理方从提高工作效率角度出发，也会希望尽量压缩中介机构的服务时限。中介机构所提供中介服务的进度、质量受到很多外界因素的影响，包括基础资料的齐全程度、业主配合度以及审批部门的要求等等。目前，由于缺乏行业工作时间平均水平统计资料，且不同项目之间存在着差异性，因此，衡量某一具体中介服务的效率如何，主要还是依靠委托方的主观判断。如果出现服务时限明显不合理的情况，除了委托方实际需求外，也不排除有“暗箱操作”的可能。

作为“中介超市”管理方，应加强对委托方发布的服务需求的审核，尽量避免出现服务定价和服务时限明显不合理的情况出现，这是保障入驻的中介机构合理权益，也是防止出现“暗箱操作”的现实需要。

4.中介超市无法也无须解决市场调配问题

全国各地的“中介超市”陆陆续续建成运行以来，很多入驻超市的中介机构反映存在业务量“吃不饱”的现象，于是对中介超市管理方提出诸多要求和抱怨，甚者直接退出了“中介超市”。造成“吃不饱”的原因有很多，主导因素还是市场的竞争，“中介超市”无法解决这一问题。从“中介超市”的内涵及设置的主要功能看，其没有义务均衡各入驻中介机构的业务量，更不能违背市场原则搞“大锅饭”，这是违背“中介超市”建设的初衷的。