新时代城镇化转型的背景下城市与乡村地区的动态过渡浅析
——以成都市“东进”区域空港新城为例

彭一凡

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610000)

党的十八大以来，我国社会经济不断发展，各项事业不断进步，在工业化和城市化进程中，由于我国长期存在的城乡二元体制，使各种资源快速地向城市集聚，城乡差距不断被拉大。尽管城乡收入之间适当的差距有利于激励农村剩余劳动力走出农村，进入城市从事除农业以外的其他产业，融入城市生活，但过大的城乡收入差距会阻碍城市化的进程[1]。

至此，为有效解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的主要社会矛盾，党的十九大指出：实施乡村振兴战略，彻底解决好“三农”问题[2]。本文以成都空港新城为例，尝试提出适应当下快速城镇化转型节奏下的城乡转型发展路径。

1 成都市城市发展方向迎来巨大转折

近年来，成都经济保持中高速增长，综合实力和国际影响力显著提升，逐步跻身进入国家城市综合实力强的一级梯队，成为除北上广深外的内陆“新一线”城市。

2016年，国务院通过了《成渝城市群发展规划》，明确成都“以建设国家中心城市为目标” ，引领西部新型城镇化和农业现代化，住建部将成都列为“总规编制审批改革试点城市”。四川省第十一次党代会要求成都“强化首位城市带头带动引领示范辐射作用”，为成都发展赋予了重大使命。成都市第十三次党代会确立了“建设全面体现新发展理念国家中心城市”总体目标，作出了增强“五中心一枢纽”支撑功能的战略部署，为成都发展描绘了宏伟蓝图。

立足新的时代方位，着眼新的历史担当，贯彻新的发展要求，成都市编制了新一轮城市总体规划，全面加强城市发展的顶层设计。

2 成都“东进”战略带来天府国际空港新城村镇发展的契机

2016国务院批准简阳市改由成都市代管，同期，成都天府国际机场正式开工建设，并依托天府国际机场建设成都天府空港新城。成都天府空港新城是成都“东进”战略的核心引擎。空港新城的建设将为“东进”区域迅速积累资金、技术、人才、信息等资源，提升城市能级，重塑城乡空间结构和经济地理格局。

未来5年空港新城即将进入快速城镇化的发展期。空港新城各乡镇将由农村地区逐步向城市地区转变，各乡镇的人口、产业、建设等方面将面临诸多机遇和挑战，为更好引导各乡镇的建设，使其适应区域发展的新形势、新情况和新特点，对天府空港新城范围内的乡镇进行的“一盘棋”规划具有重要意义。

3 城乡二元的现实困境：新城建设模式与村镇发展矛盾冲突

简阳市在改由成都市代管以前作为资阳的县级市，一直以来是传统的农业强市(县)，其中空港新城位于简阳市南部地区，现状辖12个乡镇，人口约32万人,其中户籍农业人口约28万人(图1)。

图1 规划范围示意

2005年以来，成都在城乡统筹发展上取得了全国领先的成就，但曾经的通过乡村工业化来推进城镇化已不能适应当下新时代、新要求、新发展理念的上位要求，传统的乡镇改造发展模式对于十九大报告提出的实施“乡村振兴”战略也逐渐表现出诸多的不适应：人口结构偏差、人口流动量大、土地单位产值低、公服配套不完善、市政设施陈旧落后。

3.1 人口外出务工现象明显，近年来返乡回流人数呈增长趋势

现状城镇化建设滞后，城镇化率低，当地超过80 %的人口为农业人口，传统的农业耕作收益甚微。随着市场经济的加速推进与产业结构的快速升级，农村剩余劳动力异地就业步伐加快，外出务工人数占比总人数约45 %。所以，现状人口结构上呈现特征：农业人口占比较大、外出务工情况明显、初步呈现老龄化特征。

3.2 新城建设过程征地拆迁量大，近期实施项目待安置人数较多

自天府机场动工以来，部分乡镇呈现明显的人口返乡回流。调研发现，其中大部分人群是了解到空港新城项目的建设启动，过去迁出去的群众将户口又迁回农村，以求获得一定的征地补偿。由于建设周期需要一定过程，目前管理部门对将来未预料的城市开发区内的村民户籍返迁和自主建房束手无策。

规划范围内危、无房户数较多，安置人数总量较大，且由于新城建设过程征地拆迁量大，部分乡镇近期实施项目待安置人数较多。

3.3 经济发展水平较低、产业质量相对偏低

现状三产比例结构约40∶30∶30，一产占比过高(大于20 %)，呈现前工业化时代的典型特征，二三产业发展落后，产业结构不合理。其中一产种植业比重高，以传统耕作方式为主，机械化程度低；二产以食品和建筑材料加工为主，技术含量低、可替代性强；三产以休闲旅游业为主，主要分布于三岔湖沿岸且多为个体农家乐形式，规模效应差，产业质量普遍不高。

且各乡镇之间发展极不均衡，举例来讲，根据简阳市统计年鉴(2016)显示：三岔镇GDP总量已达14.2亿元，而丹景乡仅为0.67亿元。

3.4 基本建立两级公共服务设施体系、但配套标准较低、缺口较大

现状基本建立“镇区-农村新型社区”两级公共服务设施体系，但配套标准较低、建设缓慢，难以满足居民需求。各类设施的人均面积等指标低于成都市镇村公服配套建设标准、现状农贸市场、卫生站、体育活动场地、幼儿园、派出所等服务设施紧缺。

3.5 市政基础设施缺失严重

市政基础设施缺失严重,以给排水设施为例，各乡镇多依托乡镇自建小型水厂供水，水量小，水质差，草池镇、福田乡、芦葭镇等乡镇存在车辆运水供给情况，用水极为困难。

各乡镇排水设施紧缺，现有少量小型污水处理设施，但未利用，污水多直排、雨水亦通过直排进入沟渠。

4 差异化分区发展策略

4.1 延续分区规划的空间管制

全面融入空港新城分区规划的规划框架，按照“统筹城乡、融合共享；分区分时、分类引导；多规协调、突出重点”的思路转变规划角色，实现城乡融合一体发展。

延续上位规划的空间管制，依托龙泉山脉、三岔湖及主要河流廊道，充分考虑蓝绿网络布局，保护自然生态本底，划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区。

4.1.1 禁止建设区

本区域坚持生态保护，重大设施与自然安全为严格底线，划定禁止建设区并严格控制，属于强制管控重点区域，原则上“生态移民，只减不增”。强化生态保育和生态安全功能，区域内生态用地性质不转变。针对禁止建设区内的场镇，需限制场镇规模不扩大,建议有条件镇区的整体搬迁。在保障农村居住用地的前提下，禁止新增农房建设，逐步推进生态移民，拆除与建设统筹挂钩。

4.1.2 限制建设区

本区域作为生态绿隔区，原则上“控制总量，拆二建一”，禁止与生态保护功能相冲突的建设项目，区域内自然生态用地性质不转换。限制建设区控制现状乡镇建设，禁止布局除农村新型社区外的建设用地，严控场镇规模，不宜进行新的建设，可适度打造特色镇，并进行景区化改造。现状村庄建设用地实行“拆二建一”，拆除与建设统筹挂钩。

4.1.3 适宜建设区

本区域为城市建设区，原则上“梯级入城，有序转化”，乡镇建设需配合城市同步建设，重点推进土地征转、完善社会保障，实现城市化改造。着力提升基础设施和公共服务水平，加强绿色生态保护，推进城镇化和农业现代化融合发展，将位于城市发展区的场镇和新型社区建设成为本地区就业、居住、综合服务和社会管理中心。

4.2 实行分时分区梯级管控

结合空港新城的分期建设时序(近期：2016～2020年；中期：2021～2025年；远期：2026～2035年；远景：2036年以后)，将适宜建设区划分为近期城市化片区、中期城市化片区、远期城市化片区、远景城市化片区(图2)。

图2 分区发展规划

4.2.1 近期城市化片区(2016～2020年)

近期应尽快推进土地征转、完善社会保障，实现城市化改造，禁止农房自主建设，引导人口集中安置，场镇建设需配合城市同步建设，由地方政府统规统建。

产业需综合考虑各乡镇具备的资源条件，特色彰显融入空港，基础设施及公服配套按照产城社区的公共服务设施标准配置，机场噪声影响区内农房搬迁安置，不得新建农房。

4.2.2 中期城市化片区(2021～2025年)

农房自主建设需分时各级管控，2020年之前，允许农房建设，按照原址原建修复；2020年之后，禁止农房建设，控制场镇规模，引导全面改造。

产业发挥地方特色产业优势，实现一产主导，多产联动，基础设施及公服配套按照产城社区的公共服务设施标准配置，机场噪声影响区内农房搬迁安置，不得新建农房。

4.2.3 远期城市化片区(2026～2035年)

农房自主建设需分时各级管控，2025年之前，允许农房建设；“控制总量，建一拆一”；2025年之后，禁止农房建设；场镇控制规模，引导镇区迁建或就地全面改造。

依托空港新城产业体系，围绕自身核心资源打造核心高附加产业，基础设施按需配给、提前布局，参照镇村标准规划，并预留融入城市建设条件，机场噪声影响区内农房搬迁安置，不得新建农房。

4.2.4 远景城市化片区(2036年以后)

农房自主建设需分时各级管控，2035年之前，允许农房建设，完善镇区配套，保障基本生活；2035年之后，禁止农房建设，控制镇区规模。

大力发展区域优势产业，构建和延伸产业链，加强产业分工与区域联动，基础设施参照镇村标准规划，着力解决乡镇基础设施发展的主要供需矛盾，并预留融入城市建设条件，机场噪声影响区内农房搬迁安置，不得新建农房。

5 均等化政策实施机制

5.1 农村集体产权制度改革

针对远期城市化片区和远景城市城市化片区，考虑其空港新城近期城市建设着力点不在该区域，试验开展农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度[3]。

农业耕地存量较大的乡镇，鼓励推进农村土地三权分置制度改革，放活土地经营权使农地适度集中经营，扩大土地经营生产者利益，试点利用农村集体土地建设租赁用房，拓宽集体经济组织和农民增收渠道。

自身旅游资源富集的乡镇，鼓励试点利用农村集体土地建设旅游配套项目，促进旅游相关产业发展，用地规模应实现“占补平衡”。

5.2 划定禁止农房自主建设区

为保证空港新城建设，同时需满足区域内广大农民群众的基本居住需求，划定《农村住房首批禁建区范围图》，并配合相关政策，对片区内农房自主建房分区管控。通过“一张图”管控措施，提前对未来城市建设区实行建设条件审批依据，做到有法可依的统一实施办法。

5.3 基本公共服务均等化

通过提升农业地区公共服务配置标准，增强区域竞争力，促进城乡公服设施均衡发展。鼓励当地政府、企业、居民与其他的合作伙伴共同制定乡村企业计划和职业培训计划；加强农村医疗卫生基础设施建设，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系；制定农村社会养老保险参保率、被征地农民参保率以及农村基层文化建设各项主要指标等标准。

建设现代化农业，融入空港新城现代化产业体系，以完善农业基础设施建设、提高农业科技自主创新能力为重点，继续加大对农业的投入。积极培育发展农民合作经济组织和农村经济协会，进一步提高农业生产的组织化程度，积极建设现代农业园区，加快农业产业化、集约化发展，全面提高农民收入水平[4]。

6 结束语

成都天府国际空港新城作为成都“东进”战略调整城市空间布局、重塑经济地理的核心引擎，但新城建设的同时现状村镇并不是孤立发展，需全面融入空港新城分区规划的规划框架，实现城乡融合一体发展。

一方面，需加快成都天府国际空港新城农村地区产业、人才、文化、生态振兴，建设文明乡风、良好家风、淳朴民风的安居乐业美丽新家园。另一方面，成都天府国际空港新城在城市建设、社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等方面与乡村地区协调发展、融合共享，建设城中有乡、乡中有城的新城典范。

致谢：

在此感谢成都市规划设计研究院《成都天府国际空港新城村镇体系规划》项目组全体成员姚南、王炼军、王光伟、张要的合作与帮助。