以农村“空心房”整治“小口子”做活乡村振兴“大文章”

农村“空心房”，是指在城乡转型发展过程中，乡村长期闲置废弃、存在安全隐患或不符合“一户一宅”政策的危旧房。改革开放以来，由于经济、环境、观念和管理等多种诱因影响，农村“空心房”问题日益严重。据调查摸底，2017年岳阳市农村有“空心房”近8.2万栋，约1100多万平方米，严重浪费了农村土地资源，破坏了乡村人居环境，制约了农村建设发展。近年来，岳阳按照中央和省委、省政府的决策部署，大力实施乡村振兴战略，着力推进农村“空心房”整治，结合实际创造性开展工作，通过“小口子”做出“大文章”，通过“小抓手”推动“大振兴”，形成了可借鉴、可复制、可推广的模式，获评全国“改革开放40年地方改革创新40案例”之一。

一、把农村“空心房”整治作为实施乡村振兴战略的“先手棋”

岳阳市把农村“空心房”整治作为推进乡村振兴的“先手棋”来抓，着力构建城乡统筹新格局，探索形成了“‘点线面一体谋划、‘拆建管一体联动、‘人财物一体保障”的农村“空心房”整治“岳阳模式”。

（一）“点线面”一体谋划

在“空心房”整治顶层设计中，岳阳市既聚焦整治抓整治，着力解决重点难点问题;又跳出整治抓整治，立足乡村振兴大背景，统筹全局、协调推进，以点串线、串线促面，带动全局发展。

“点”——启动农村“空心房”整治。“点”就是扭住“空心房”整治这个重点，以农村面貌是否显著改观、农民群众是否满意作为衡量标准，通过“空心房”整治推动生态大修复、建房大集中、面貌大提升。出台《岳阳市农村“空心房”整治实施方案》，聚焦沿江沿湖等环境治理重点流域、各类重点创建村镇、重要交通干线，着力整治“闲置房”“危旧房”“零散房”“违建房”。

“线”——带动农村人居环境整体改善。在整治过程中，结合开展村庄清洁行动集中攻坚，把“三清理”（清理农村生产生活垃圾、清理村内沟渠塘坝、清理畜禽养殖粪污等农业生产废弃物）、“四拆除”（拆除“闲置房”“违建房”“危旧房”“零散房”）、“三提升”（提升规范村民建房水平、提升农村绿化美化水平、提升乡村治理水平）作为集中攻坚的重点，具体搞好清理垃圾、疏清水体、治理粪污、绿化村庄、美化村貌、创新治理等10件事，聚焦沿江、沿湖、沿路等区域，依次设立路长、段长，打造一批示范村、示范片、示范带，以集中攻坚推动常规整治，真正使农村面貌有一个大提升、大变革。

“面”——推动乡村振兴战略全面实施。将“空心房”整治纳入《实施乡村振兴战略三年（2018—2020）行动方案》，与长江经济带生态优先绿色发展、城乡土地合理利用、特色产业建设、洞庭湖生态环境治理与修复等重点工作有机结合，突出做好“整治+”文章。主要实施“整治+美丽村庄建设”，着力解决农村“美不美”的问题;实施“整治+农业产业化特色小镇建设”，着力解决农业“强不强”的问题;实施“整治+精准扶贫”，着力解决农民“富不富”的问题;实施“整治+基层党建”，解决治理“优不优”的问题，实现与乡村振兴全面对接、全盘激活。

（二）“拆建管”一体联动

坚持“稳妥拆、规范建、长效管”的整治思路，以拆促建、以建促管，打出“组合拳”，着力改变农村“有新房、无新村，有新村、无新貌”的现象。

1、应拆尽拆，确保“拆得好”

坚持依法依规、公平公正、入情入理，将应拆的“空心房”坚决拆除到位。2018年，全市共拆除“空心房”1089万平方米，腾退土地76957亩。一是宣传发动支持拆。党员干部面对面向群众算清“三笔账”，即增地增收账、政府补助账、生活环境改善账;发好“三张卡”，即政策明白卡、村庄规划卡、村规民约卡，争取群众拥护和支持，农民自愿申请拆除的“空心房”占比达60%。二是精准施策分类拆。以村（居）为单位，对照土地卫片图斑逐村逐户实地勘测，登记造册、建立台账。对长期无人居住的“闲置房”动员拆，对破败不堪的“危旧房”从快拆，对零星分布的“零散房”引导拆，对乱搭乱建的“违建房”依法拆。三是把握底线稳步拆。尊重群众意愿，维护群众利益，严格落实“一表（入户调查表）两书（需拆鉴定书和拆除协议书）三公开（拆除房屋信息、补偿资金、腾退土地利用方式公开）”程序;拆迁补偿标准根据实际情况和群众意见确定，做到不打折扣、应补尽补;坚持依法依规，不突破纪律底线，不搞急躁冒进、大拆大建，不搞简单粗暴、强迫命令，實现了安全事故、群体事件和负面舆情“零发生”。

2、因地制宜，确保“建得好”

对“空心房”整治后腾退用地分类施策、科学建设，防止“一刀切”。一是宜耕则耕。对面积较大、土壤肥沃、灌溉条件较好的地块，建成高标准农田，向新型农业经营主体流转集中，发展高档优质稻、黄茶、有机果蔬、岳阳小龙虾等特色种养产业和农业观光旅游，推动一二三产业融合发展。2018年，岳阳市共实施腾退土地复垦48668亩，竣工验收26035亩。君山区钱粮湖镇通过“空心房”整治带动龙虾特色小镇建设，复垦耕地向“稻虾养殖”大户流转集中，发展龙虾养殖基地7.2万亩;农民建房向集镇集中，建成鸣雁山庄等一批高标准社区，引进餐虎、进利等龙虾加工企业，龙虾产业年产值3.2亿元。二是宜居则居。对交通便利、适合作为宅基地的，规划建设村民集中居住区，推动村民规范建房，并配套建设水、电、路和小菜园、小花园、小游园等设施。全市规划集中建房点852个，已建成253个，打造了一批独具风貌的安居示范点。汨罗市武夷山村腾退宅基地459亩，统一规划设计、统一配套建设、统一景观样式、统一外墙装饰、统一施工管理，集中建设别墅262栋，成为精致精美、宜居宜业、人见人爱的现代新村。三是宜绿则绿。对地处生态涵养区或山边、水边、路边、城边等特殊地区，面积较小、不宜耕种和建设的“空心房”拆旧地块作为绿化用地。特别是对长江、洞庭湖等环境治理重点区域，腾退土地优先还水还林还草还湿，全市共新增和恢复绿地3215亩、湿地475亩。临湘市坚决“守护好一江碧水”，全面整治长江和黄盖湖大堤50米范围内“空心房”，腾退土地栽种树木，建设景观大道12.8公里，成为长江岸线一道亮丽风景线。

3、常态长效，确保“管得好”

坚持以制度管长远，着力健全机制，把环境治理、乡风文明、社会稳定管好，管出常态长效。一是建立规范建房机制。推进全市1324个村庄简易规划“全覆盖”，统筹土地综合利用、乡村振兴、农村人居环境“多规合一”，划定集建区、限建区、禁建区。每个村规划1个以上集中建房点，能大集中的大集中、小集中的小集中，并将村庄规划执行纳入村规民约，从源头上解决农村建新不拆旧、未批先建、批小建大、批此建彼以及乱搭乱建等行为。华容县三封寺镇通过“空心房”整治，在每个村均规划建设了村民集中建房点，其中50户规模的4个。墨山铺村、松木桥村、莲花堰村、华一村、辅安村等村的村民集中建房点或依山而建，或傍水而居，一村一品、一村一景，成为省级美丽乡村建设示范村。二是建立卫生保洁机制。以“厕所革命”管散户，卫生厕所比例不断提高，“三格式”化粪池比例60%以上;以“垃圾清运”管村庄，建立完善“户分类、村收集、镇转运、县处理”机制，农村垃圾无害化处理的行政村达95%;以“治污工程”管集镇，实施“集镇生活污水处理设施建设三年行动”，加快集镇污水处理设施建设，实现住房建设和环境治理同步提升、相互促进。三是建立移风易俗机制。针对老百姓反映强烈的大操大办、铺张浪费、炫富攀比、薄养厚葬等突出问题，深入推进“治陋习、树新风”专项行动，提倡“婚事新办、丧事简办、其他不办”，成立红白理事会，制定村规民约，组织文明劝导队，坚决向陈规陋习开刀，推动农村社会风气重新回归淳朴、质朴、简朴。近两年，全市婚事新办、丧事简办、劝导不办“无事酒”累计4万多起，全市人情开支减少60%，群众减少红白喜事操办费用超过20亿元。

（三）“人财物”一体保障

一是拓宽投入渠道，解决资金不足的问题。建立“六个一点”多元化投入机制，即市县财政预算一点，整合涉农项目资金统筹一点，通过新增耕地指标交易筹集一点，争取中央、省政策资金支持一点，派驻后盾单位资助一点，发动乡友乡贤募捐一点，引导社会资本参与投入一点。特别是抓住城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡等政策机遇，依托“空心房”整治腾退复垦土地，全面加大补充耕地指标异地调剂力度。2018年，全市指标交易金额达32.8亿元。二是突出利益联结，解决动力不足的问题。对农户，实现拆迁补偿—土地复垦—集中建房—土地流转—产业开发全程惠民，农户拆除“空心房”后，不但原有土地“三权”不变，而且可以按房屋结构以30—100元/平方米的标准得到一定金额的补偿，另外还能通过土地流转和土地入市，从土地资产上持续获得投资性收入。2018年，全市“空心房”整治应补偿金额8.5亿元，都做到应补尽补。对乡镇，则采取综合奖补、打包购买、比例分成等方式，集中投入复垦复绿、村庄建设等项目，让基层有钱办事、积极干事。三是坚持重心下沉，解决力量不足的问题。将“空心房”整治列入“一把手”工程，市委书记、市长负总责、亲自抓，县市区委书记任“一线总指挥”，乡、村书记作为中心工作集中抓，上下联动、齐抓共管。从市直单位抽调150名干部，组成50个集中攻坚工作队，每个工作队蹲村带乡办好1个示范村、联系1个乡镇;81个省市驻村扶贫工作队就地接受任务，统筹抓好脱贫攻坚和“空心房”整治和村庄清洁行动集中攻坚;县市区比照派出驻村工作队，所有乡镇干部都挂点联村、分片包干，做到整治攻坚不留空白村。

二、农村“空心房”整治有力促进了乡村大振兴

岳阳市创造性地用农村“空心房”整治“一根针”，穿起乡村振兴工作“多条线”，不仅集约节约了土地，而且改善了农村环境，村庄变美了，公共設施完善了，社会管理到位了，让老百姓在家门口就能享受城镇化的便利。农民群众都说：“‘空心房整治是一件一举多得的大好事，抓到了我们心坎里！”

（一）促进了土地集约综合利用

通过拆除“空心房”，整治腾退闲置宅基地，实施土地复垦项目，建成了一批高标准农田，有效保护了耕地资源。通过推动集中建房，农村建房审批率100%，分散建房下降45%，集约节约用地9800多亩，不仅为全市项目建设、农业产业发展、公共设施配套留出了用地空间，还通过城乡建设用地增减挂钩，推动土地入市增值，把废弃闲置的土地变成了“真金白银”，为乡村振兴提供了资金支持，为农民群众带来了实实在在的土地增值收益。

（二）促进了人居环境整体改善

通过整治“空心房”，带动规范村民集中建房，把分散的农户集中在条件较好的地方居住，为集中供给污水处理、卫生保洁、教育医疗、休闲娱乐、绿化美化亮化等公共设施和服务提供了便利，给村庄人居环境带来深刻变化。截至2018年底，全市共建成乡镇垃圾中转站143座，改造农村卫生厕所4.5万个，行政村垃圾分类处理比例达60%以上，农村庭院绿化率达到86%，村民们自豪地说：“呼吸的是农村的空气，享受的是城市的生活！”

（三）促进了农村产业转型升级

“空心房”拆除后，原本“碎片化”的土地得以整理成片，为农村土地流转、农业规模经营创造了条件，目前全市已建成土地服务流转中心117个，流转土地248.7万亩，带动发展各类农民专业合作社6642家，家庭农场3635家。这种规模经营推动了农业产业化特色小镇建设，龙虾、芥菜、豆干、果浓、粽香等20个创建候选镇竞相发展，成为了乡村旅游的新热点和乡村振兴的风景线。“空心房”整治中保留下来的古树、古桥、古庙、古井、古祠等与田园风光有机融合，形成张谷英村、聂市老街等一批特色旅游景点和文化品牌，吸引大量游客参观，2018年全市休闲农业与乡村旅游接待游客达1610万人次，实现乡村旅游总收入28亿元，农村产业正由过去单一的种养业加快向一二三产业融合转变。

（四）促进了乡村治理全面提升

通过“空心房”整治，过去废弃闲置的学校、厂房、村部等一大批“沉睡”的村级集体资产重新焕发了生机，村集体经济实力得到增强;通过规范村民集中建房，在相同条件下，农村党务、政务、警务等服务能够覆盖更多的群众，有力增强了基层组织服务群众、管理村务的能力，村支“两委”凝聚力、战斗力、执行力明显增强。特别是，在“空心房”整治过程中，发挥村规民约和村民理事会作用，从“要我拆”转为“我要拆”，从“随意建”转为“规范建”，从“政府管”转为“自己管”，农村的事由村民商量着办，让村民监督着做，推动了基层法治、德治、自治相融相促，治理能力全面提升。

三、农村“空心房”整治岳阳模式带来的启示

岳阳探索以农村“空心房”整治“小落子”，撬动乡村振兴“大棋局”，产生了良好效应，获得了普遍认可，为我们摆脱模式窠臼、克服路径依赖，创造性推动乡村振兴带来有益启示。

启示一：善于用活政策杠杆撬动“沉睡资源”。党的政策是推进乡村振兴的行动指南和行为准则，只有用足政策“含金量”，才能激发乡村振兴“正能量”。岳阳在农村“空心房”整治中转变观念、转换思维，化“包袱”为“财富”，变闲置地为活资源，通过用好建设用地增减挂钩、耕地占补平衡、农村环境综合整治等政策套餐，真正将政策红利转化为地方发展红利。比如国家级贫困县平江县，2018年通过“空心房”整治，复垦耕地上市交易，实现收益4.86亿元，有力助推了国家级贫困县“摘帽”。这启示我们：推进乡村振兴，必须在用好政策方面多想办法、多找路子，把握政策机遇、用活政策杠杆，聚焦“沉睡”资源精准发力、点石成金，最大限度放大政策效应，为乡村振兴提供有力支持。

启示二：善于开准“小口子”做出“大文章”。乡村振兴是个系统工程，涉及到农业农村农民方方面面，既不能“眉毛胡子一把抓”;又不能只抓一点、不及其余。岳阳在推进“空心房”整治中注重做好结合文章，通过“空心房”整治带动农村环境综合整治、“厕所革命”、规范村民集中建房、农业特色产业发展，收到了良好的经济、社会、生态综合效益。这告诉我们：推进乡村振兴战略要树立系统思维，大处着眼、小处着手，找准关联性大、带动力强的切入口和主攻点，集中用力、精准发力，以点带面、以小见大，达到“举一纲而万目张，解一卷而众篇明”的效果。

啟示三：善于以政府主导激活群众主体。实施乡村振兴战略要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性。岳阳在推进农村“空心房”整治过程中，坚持“老百姓自己的事自己办”，动员群众拆、引导群众建、依靠群众管，最大限度凝聚了工作合力。岳阳的实践使我们认识到，推进乡村振兴是为了农民，也必须依靠农民，要坚持政府该做的事不缺位、群众能干的事不包揽，在想问题、作决策、办事情过程中，充分尊重群众意愿、切实维护群众利益、广泛凝聚群众力量，让人民群众成为最广泛的参与者、最坚定的支持者、最有力的推动者和最大的受益者。

启示四：善于通过集中攻坚推动常态长效。乡村振兴既是攻坚战，又是持久战，既要集中力量、全力攻坚，又要久久为功、常态长效。岳阳在农村“空心房”整治中，坚持市、县、乡、村四级书记一起抓，集中攻关突破;同时将攻坚成果制度化、常态化，实现了快见效、见长效的有机统一。全市涌现出一大批“空心房”整治示范村、示范片、示范带，成为生态秀美、生活甜美、社会和美的美丽家园。推进乡村振兴是一项长期的历史任务，存在不少短板问题和掣肘因素，必须拿出超常规的举措，握指成拳抓大事、解难事，啃硬骨头、打攻坚战，通过集中攻坚破解工作难题，打开工作局面，形成工作常态，实现工作长效。