盘活土地资产推动国企降杠杆

王利伟

盘活国企土地资产是推动要素市场化改革和深化国企改革的重要内容，对于推动国企降杠杆具有重要意义。虽然盘活需求强烈，但总体进展不快，出现产权处置难度大、统筹协调成本高、盘活政策支撑弱的实施困境。最后，提出健全国企土地产权、合理分配盘活收益、分类推进盘活资产、创新财税政策支持、建立专项领导小组、完善盘活保障体系等对策建议。

一、盘活国企土地资产的必要性和紧迫性

（一）盘活国企土地资产是推动要素市场化改革的内在要求

党的十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。其中，土地要素市场化改革是要素市场化改革的重要组成部分，国有企业土地占地面积大、分布范围广、有偿使用率低，市场化程度不高，是土地要素市场化改革的重点和难点。长期以来，虽然缺乏有效用地数据统计，但国有企业通过无偿划拨、招拍挂、空转地（名义上实现土地出让而事实上并未缴纳土地出让金）等方式获得大量建设土地使用权，一方面土地要素市场化程度低，土地资产“沉淀化”倾向明显，另一方面土地产权不清晰，土地利用效率粗放低下。因此，推动国企土地要素市场化改革，盘活国企土地资产，成为要素市场化改革的重要内容和内在要求。

（二）盘活国企土地资产是新时代城市有机更新的必然选择

我国生态文明时代到来，生态空间的外部刚性约束趋严，城市大规模外延扩张的发展路径难以为继，存量建设用地空间的高效再利用大势所趋。北京、上海、深圳、广州、长沙等大中城市不约而同地开展了城市有机更新过程，通过盘活存量建设用地，激发内城潜在土地价值，释放新的发展活力。国有企业尤其是早期的国有企业大多布局在城市周边地区，随着城市不断向外扩张，国有企业用地逐步“内嵌”在城市核心地区，一方面，国企发展受到诸多外部约束，另一方面诸多国企停产造成用地闲置问题突出，无法体现土地巨大潜在价值，成为城市有機更新的重要障碍。北京798厂再利用、广州红砖厂再利用、长沙老旧铁路货运站置换、南京528厂空间置换等国企盘活土地资产案例，为盘活国企土地资产推动城市有机更新提供了经验借鉴。总体来看，在城市内部囤积的大量国企用地成为城市有机更新必须破除的“挡路石”，盘活国企土地资产成为新时代城市有机更新的必然选择。

（三）盘活国企土地资产是深化国有企业改革的重要内容

国企改革一直是经济领域重点话题，十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值。但长期以来，国企土地资产价值并没有得到充分盘活和体现，是深化国有企业改革的重要内容。从实践来看，国有企业土地由于历史原因普遍存在数量大、分布广、土地证照不全、证实不符、权属不清、土地分割等现象，造成明显的土地浪费、土地闲置等低效使用问题。2018年9月，国家发改委联合其他七部委发布了《关于深化混合所有制改革试点政策的意见》，明确提出要研究加强国有土地资产处置管理工作，解决国有土地授权经营、作价出资（入股）等历史遗留问题，深化国有企业改革要求以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置。但绝大部分国企土地资产价值是沉淀和固化在低效的投资循环逻辑中，土地资产价值并没有完全显现，制约了国企资产价值优化提升，因此，盘活国企土地资产成为深化国有企业改革的重要内容。

（四）盘活国企土地资产是加快推动国企降杠杆的实现路径

在实施供给侧结构性改革的五大任务中，去杠杆是关键一环。2017年，国家发改委提出把国企降杠杆作为主攻方向，推动国企混合所有制改革。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，明确提出“支持国有企业盘活土地使用权、探矿权、采矿权等无形资产，充分实现市场价值。”国企土地分布范围广、权属复杂、流动性差、利用效率低，土地使用权的低流动性和高成本性，决定其资产价值并未在土地市场化进程中和国企资产负债表中得到充分体现。重新盘活国企土地资产，释放和显化土地资产潜在价值，能够有效推动国企降杠杆进程。总体来看，盘活国企土地资产是加快推动国企降杠杆的实现路径，符合国家宏观政策导向，具有深刻政策意义和现实意义。

二、盘活土地资产推动国企降杠杆的实施进展

（一）总体进展不快，处于局部摸索阶段

从盘活国企土地资产进展来看，早在1999年国土资源部即印发了《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号），意在推动盘活国有企业土地资产，但由于住房市场化改革刚刚启动，国企潜在土地市场价值还未能充分显现，盘活国企土地资产的市场动力不足，加上各项配套政策不完善，导致盘活国企土地资产进展总体不快。2008年国际金融危机后，新一轮国企改革进程进一步加快，加上土地再开发的市场价值不断攀升，广东、上海、江西、河北等地相继开启了国企土地再盘活再利用的地方实践。从实践结果来看，由于各项配套支持政策仍不健全，各地进展和效果不一，有些效果还待检验，总体仍然处于局部摸索阶段，尤其是以推动国企降杠杆为目的的盘活国企土地资产进展不快。

（二）盘活需求强烈，呈现区域分异特征

虽然盘活国企土地资产进展不快，但盘活国企土地资产的需求比较强烈，主要表现为以下几个方面：一是国务院提出把推动国企降杠杆作为“去杠杆”的重中之重，盘活和显化国企土地资产，可以切实降低国企资产负债率，有效改善国企高杠杆率情况，尤其是“僵尸企业”更需要盘活国企土地资产，来解决职工安置、降低负债等问题。二是国企土地一般位于城市中心区位及紧邻区域，随着城市不断外延扩张，国企土地市场潜力不断上升，潜在资产价值日益上涨，面临发展第三产业的土地级差地租倒逼压力，盘活再利用国企土地资产的市场动力充足，成为城市更新改造的必然选择。三是我国建设用地刚性约束压力愈发明显，盘活占地面积较大的低效国企用地的需求迫切，以上海为例，初步估算国企用地约600多平方公里，占上海市建设用地总量的比例接近20%，在建设用地“减量”发展的规划约束下，盘活国企土地资产成为政策趋势。从盘活国企土地资产的需求来看，盘活国企土地资产存在明显的区域差异，中心城区的国企土地、发达地区和老工业基地国企土地、“僵尸企业”或破产重组国企用地、长期低效闲置国企土地等面临较强的盘活需求（表1），而其他土地价值低的区域国企用地盘活需求相对较低。

（三）多方主体参与，土地盘活过程复杂

盘活国有企业土地资产是一项非常复杂的过程，涉及到中央政府、地方政府、国资委、国有企业、投资改造方等多方主体参与，至少經历五个关键环节，包括中央政府政策层面突破、地方政府支持（财政税收、国土规划、住房建设）、国资委的许可、国有企业积极参与、引入必要的投资方等。在盘活国企土地资产的实际操作过程中，需要各方主体各司其责、各获其利、相互配合，任何一方主体缺位、越位和错位，都可能导致盘活国企土地资产过程受阻。但实际操作过程中，多方联动格局尚未形成，存在中央政策不明晰、地方政府不积极、国有企业产权分散等问题，使得相关利益主体难以形成有效一致行动，盘活过程极为复杂，导致仍然处于局部探索阶段。

（四）盘活方式多样，取决土地价值属性

盘活国企土地资产推动国企降杠杆的方式多样，与国企土地区位条件、区块规划、产权属性等紧密相关，但根本上还是取决于土地价值属性。一般来看，土地价值属性较高的国企土地，市场改造潜力和动力较大，往往采取空间置换再改造的方式，土地价值较低或者受规划条件限制的国企土地，市场化改造动力较小，往往采取原址改造或重新植入新的功能方式改造。具体来看，盘活国企土地资产的方式主要有三个方向（表2）：一是土地转让、出租、拍卖，通过空间置换实现土地变现;二是开发新物业，包括新建企业配套设施、开发商品房或保障性住房;三是原址改造，重新植入新的功能，比如改造老厂房，建设成为经济型连锁酒店、文化创意产业园区、量贩式购物广场等。

三、盘活土地资产推动国企降杠杆的实施困境

（一）土地产权关系复杂，产权处置难度大

受计划经济体制和市场经济体制的双重叠加影响，国企土地的历史遗留问题多，土地产权关系极为复杂，大多数国企土地是以划拨形式获得土地使用权，普遍存在产权不清晰、信息不完备和产权切割等问题，部分还牵扯太多的经济纠葛，具体表现为：一是土地来源文件不齐备造成土地权属关系难以界定;二是国企经过多次改制、合并、分立等导致用地产权切割;三是日益严格的土地确权办证手续加大国企完善用地产权难度。此外，由于国企土地规模、产权归属、变动情况等基础数据信息采集缺失，国企土地产权关系难以明晰界定。除此之外，国企仍不能通过出让、抵押等方式增加自身资产规模，造成国企对土地产权处置能力不强，盘活土地资产推动国企降杠杆的处置难度较大。

（二）多方利益博弈激烈，统筹协调成本高

盘活国企土地资产往往伴随着工业用地变为商住用地的土地属性变更，关键是土地变性过程中土地增值收益的分配问题，涉及到中央政府、地方政府、国资委、国有企业、投资方等主体之间的利益分配，必然会产生激烈的利益博弈过程。以长沙市老火车北站土地盘活过程为例，湖南省政府、长沙市政府、广铁集团、地块再开发投资商等利益相关方经过长达数年的多轮沟通协调，在土地增值收益分配、车站迁建空间安置及优惠政策、再开发土地使用条件等方面兼顾平衡各方利益，最终经过近五年谈判才达成一致。总体来看，国企盘活土地资产过程整体呈现出统筹协调难度大、周期长、成本高的特征。

（三）政策支持体系缺位，盘活政策支撑弱

尽管经过多年探索，盘活国企土地资产推动国企降杠杆有多个路径和模式可供选择，但实际上，当前盘活国企土地资产推动国企降杠杆的政策支持体系总体是缺失的，激励机制设计也严重滞后，在土地属性变更、用途认定、价款缴纳、土地增值收益分配等方面缺少引导性和鼓励性政策，在实际操作过程中困难重重，不少成功案例依然游走在相关政策规定的“边缘地带”，造成各方积极性不高、难以形成合力，一些社会资本也“望而却步”，盘活国企土地资产成为公认的难啃的“硬骨头”。总体来看，盘活政策支撑力度弱成为制约盘活国企土地资产的重要障碍。

四、盘活土地资产推动国企降杠杆的对策建议

（一）健全厘清国企对土地资产的产权关系

针对国企土地产权不完整、产权不清晰问题，建议自然资源部会同国资委加快研究国企土地产权问题，出台指导国企盘活国企土地的指导意见，从盘活土地资产推动国企降杠杆的角度出发，在国企对土地使用权的基础上，明确界定国企对土地资产的权属关系、内容、边界和适用条件，重点扩展国企对土地资产的抵押权、租赁权、变更使用主体权等处置权，厘清盘活国企土地资产过程各方责权利关系，为盘活国企土地资产提供基础制度支撑。

（二）合理分配盘活国企土地资产的增值收益

针对盘活国企土地资产过程中利益博弈激烈、分配难度大的问题，建议坚持市场主导、政府引导的基本思路，发挥土地资产效益，帮助国有企业减债、脱困、安置人员。鼓励国企充分利用和盘活土地资产，允许非上市企业经批准通过土地交易机构转让原划拨土地使用权，土地收益所得用于企业增资减债和结构调整;为债转股企业注入土地资产。对实现债转股的企业，原划拨土地使用权可通过作价出资或入股方式进入企业资产，降低企业资产负债率。破产重组国企土地资产可由市、县人民政府组织出让，变现资金优先用于安置职工。积极引入社会资本参与盘活国企土地资产进程，允许社会资本能够合理分享盘活国企土地资产的增值收益。

（三）分类推进盘活国企土地资产的实施过程

针对国企盘活土地资产过程受国企经营状况、土地分布情况等影响问题，结合不同行业、不同区域、不同区位等国企土地资产差异和盘活需求，充分考虑发展壮大型、转型升级型、破产重组型国企内生需求差异，坚持分类施策和精准施策相结合，制定分类盘活国企土地资产的实施办法。针对发展壮大型国企考虑置换重建方式盘活土地资产，转型升级型国企考虑原址重建或异地置换方式盘活土地资产，破产重组型国企考虑功能置换方式盘活土地资产，切实提高国企土地资产价值，降低国企资产负债率。分类选择国企盘活土地资产试点，鼓励先行先试，探索盘活国企土地资产的经验和教训，为全国范围内实施盘活土地资产推动国企降杠杆提供支撑。

（四）创新盘活国企土地资产的财税政策支持

针对盘活国企土地资产中财税政策变动和优惠力度不足问题，建议出台盘活国企土地资产的财税优惠政策，国企划拨用地转为可出让土地过程中补缴的土地出让金，应以增资扩股或安置员工等方式返还给国有企业。从“一加一减”两个维度出台盘活国企土地资产的税收优惠政策，即“增加低效闲置国企用地持有成本和减少低效闲置国企用地处置成本”，适度为地方政府匹配一定的税收政策调整空间，因地制宜、因企施策，为助力盘活土地资产推动国企降杠杆提供更加灵活的“财税政策工具箱”。

（五）建立盘活国企土地资产的专项领导小组

针对盘活国企土地资产的复杂性和困难性问题，建议在国家层面成立由国家发展改革委牵头，由国资委、自然资源部、住房建设部、财政部等多个部委形成的专项领导小组，从全面深化国企改革的大局出发，研究推动盘活国企土地资产实现降杠杆的实施路径、政策体系和考核标准，重点破解盘活国企土地资产的瓶颈和制约，有序有效有力推动盘活国企土地资产，实现降低国企杠杆率的政策目标同时，推动土地资源高效利用。建议在地方层面成立盘活国企土地资产的专项工作小组，针对盘活国企土地资产的障碍难题，在规划调整、财税政策、用地置换、职工安置等方面协调各方关系，加强与国企上属单位沟通协调，督促形成有力推动盘活国企土地资产的发展格局。

（六）完善盘活国企土地资产的保障体系

针对盘活国企土地资产过程中土地资源信息数据缺失、资产评估复杂等问题，建议自然资源部以全国第三次国土资源调查为契机，开展全国范围内的国企土地资源摸底调查，准确识别低效国企土地资源面积、分布和产权状况，动态跟踪国企土地产权变化情况，重点加强对杠杆率较高国企土地资源的盘活督查，建立国企土地资源数据库，推动国企降杠杆。其次，组织力量研究国企土地资产的评估办法，培育一批第三方国企土地资产评估资信机构，核定和显化国企土地资产价值。第三，建立盘活国企土地资产的督查协调制度，督查和指导地方开展盘活土地资产推动国企降杠杆的相关实践。

（作者为中国宏观经济研究院经济所副研究员，博士后）