构建新时代多规融合的水利规划体系

杨晓茹 姜大川 康立芸 韩沂桦

规划是人类在某一阶段认识和改变自身状况以及外部环境的重要手段，在人类的发展进程中，人们不断地通过有意识地规划改造人与自然的关系、改善自身的生活状况和环境，对规划的认识也在不断的“试错”中逐步提升和完善，可以说人类的发展史也就是规划的历史。党中央国务院高度重视规划工作，党的十九大提出要创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用。2018年12月，中共中央、国务院印发了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意义》（中发〔2018〕44号），为新时代做好规划工作指明了方向，提出了新要求。2019年1月，中央深化改革委员会审议通过《关于建立国土规划体系并监督实施的若干意见》，意见提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，面对新形势新要求，水利规划将迎来更多变革和挑战。

一、空间规划体系框架及新要求

空间规划是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。空间规划不是简单对自然空间的划分，而是对空间使用的规划，其核心是建立各种空间使用之间的关系，也是对各类空间使用的公共干预，为各类政策搭建一个协同平台。

根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）文，按照“一级政府、一级事权、一级规划”的事权划分原则，同时考虑保护优先、集约节约、分类分级、多规合一等原则，国土空间规划体系包括总体规划、相关专项规划、详细规划，其中国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划;市县以下编制详细规划，作为核发城乡建设项目规划许可的依据。总体规划是相关专项规划的基础，详细规划的依据;相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。

從纵向层面看，国家级国土空间规划是政策和总纲，侧重战略性，重点是对发展质量的指导，明确各类红线与建设标准的底线控制;省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，侧重协调性，重点对各类底线性内容进行统筹和对各类结构性要素进行引导;市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，重点是地方管理与开发管控，明确各类用途分区分类，保障红线性、公共性内容落地，对开发建设有指引作用，侧重于实施。

从横向层面看，总体规划是空间规划体系的最顶层规划，也是最核心的一层，是其他层规划制定时必须遵循的大逻辑、大方向、大框架。专项规划是在国土空间规划框架约束下，更加注重专业领域，将国土空间规划中需要具体体现的内容或者针对某一专门问题而进行的空间性规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化。区域规划是针对区际或区内系统做出的总体部署，是总体规划在特定空间尺度的落实。详细规划是直接对更小空间利用及其配套设施做出更详细、更具体安排的空间性规划。

（一）空间规划要立足水资源及其承载力现状评价

空间规划需要依赖在对自然资源数量、质量客观评价的基础上，同时要建立以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为代表的现状基础双评价，包含了对土地、矿产、森林、海洋、草原、水等自然资源的现状和潜力的分析评价。水是基础性的自然资源，具有流域整体性和功能综合性等特点，因此，空间规划需要以水资源及其开发利用现状评价分析为基础，立足水资源环境承载能力，按照最严格水资源管理制度和国家节水行动要求，科学合理利用水资源，优化水资源开发利用结构，提高水资源综合利用能力和水平。

（二）空间规划对水资源开发利用保护具有约束和管控作用

空间规划的核心要义是统筹山水林田湖草等多要素，实现多要素的空间均衡，在自然资源统一管理的基础上，形成全域全类型空间管制措施，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护提供指导和约束。水资源是联系山水林田湖草共同体各要素的纽带，也是“三区三线”空间规划的核心要素，空间规划涉及水资源环境承载力、水生态空间保护开发、“三区三线”及空间配置要素等内容，对水资源开发利用保护、水生态空间及红线划定和管控、水利基础设施建设等具有约束和管控作用。

二、构建以发展规划为统领，以流域综合规划为基础的新时代水利规划体系

水利规划是水利发展的蓝图和纲领，是水利工作的基础和龙头，是水行政主管部门履行政府职责，推动水利改革发展的重要手段，也是完善水利基础设施网络、强化涉水事务监管的重要基础和依据。《中华人民共和国水法》第十四条对水利规划体系作出规定，明确了以国家、流域、区域三级，综合规划和专业规划两类为基本框架的水利规划体系。流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。

随着经济社会高质量发展、国家机构改革和职能调整、国家关于统一规划体系、建立空间规划体系、推进“多规合一”的深入推进，亟需按照新形势新要求建立多规融合的水利规划体系，加强规划间的衔接协调，更好发挥水利规划的基础和指导作用。为此，提出构建以发展规划为统领，以流域综合规划为基础的多规融合的新时代水利规划体系。

水利规划从空间层面分为流域规划和区域规划，从专业领域分为发展规划、综合规划、专业规划和专项规划四类。发展规划是水利规划体系的纲领，是以宏观控制为目标的规划;综合规划和专业规划是水利规划的主体和基础;专项规划是对某一专业范围或某一问题的深化，是对综合规划和专业规划的补充和延伸。根据《水法》要求，流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划，显然，在水利规划的主体和基础中流域综合规划地位高于其他规划。

（一）强化水利发展规划在行业发展中的统领作用

水利发展规划是国家发展规划国民经济和社会发展总体规划的专项规划，是国家决策部署水利重大项目、重大工程和重大政策等的主要参考依据，是水利改革发展的顶层设计和纲领文件，是指导水利领域发展、合理配置水资源、布局重大水利工程项目、制定相关政策的重要依据，具有很强的战略性、综合性、导向性、约束性和可操作性。水利发展规划在整个规划体系中，是以宏观调控为目标的，规划内容不仅要处理流域与区域、整体与局部、长期与短期之间的关系，还要协调好中央与地方、政府与市场之间的关系，具有很强的综合性。规划不仅是指导当前水利发展的必需之举，也是引领未来创新的必要之策，规划提出的预期目标和主要任务，集中展示了政府对未来水利改革发展趋势的分析判断和预测，对各级政府部门和社会行为起到一定的指导作用，具有一定的导向性。规划提出的各项内容具有约束性，政府及相关的市场主体必须执行，规划提出的目标指标、重点任务、采取的行动方案，应具有很强的可操作性，在水利规划体系中应突出水利發展规划的纲领性作用，通过水利发展五年规划的编制与国家规划体系有机衔接。

（二）突出流域综合规划的重要支撑作用

流域是以河湖水系和水资源为纽带构成的自然—经济—社会—生态复合系统。流域综合规划是统筹研究一条河流流域范围内各项开发、治理、保护与管理任务的综合性规划，是以整个流域为单元进行的统一规划，是指导流域治理开发和保护管理的纲领性文件，具有很强的技术专业性和基础性，流域内的各类专业和专项水利规划，以及规划研究范围内涉及的支流规划和地区水利规划均应以流域综合规划为依据并具有约束和指导性作用。规划期一般是20—30年，通常每15—20年修编一次，在水利规划体系中属于基础性规划，在国家规划体系中是编制京津冀、长江经济带等区域规划和水利发展规划的基础，在空间规划体系中属于具有空间属性的水利领域专项规划，是水利基础设施建设、流域综合管理的重要支撑性规划。上世纪40—80年代编制的流域综合规划为保障防洪安全、供水安全、生态安全修建重大水利工程奠定了坚实的基础，21世纪以来，流域综合规划遵循“在保护中开发，在开发中保护”的原则，更加突出流域管理的重要作用，更加重视流域内水资源、水环境生态的保护修复，强化对流域内各类风险的管理与控制。流域综合规划包含多个空间规划元素，涉及水资源分区、防洪区、排涝分区、岸线利用区划、水功能区划、水土流失与水土保持分区等，不仅涵盖水利行业的各领域，还包括土地、农业、城镇、水域岸线空间等内容，是空间规划的核心基础，也是与各类规划相衔接的技术支撑。

（三）加强水利规划与空间规划的深度融合

传统水利规划自成体系，同时又具有相对封闭的特点，当前，我国治水主要矛盾从人民对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾，转化为人民对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾。习总书记“十六字”治水方针为当前水利规划工作指明了方向，“水利工程补短板、水利行业强监管”的总基调正是以“调整人的行为、纠正人的错误行为”为出发点和落脚点，抓住了解决新时代治水主要矛盾的突破口，水利规划需要突出空间管控、加强行业监管，与空间规划深度融合。

水作为重要的自然资源，具有自然演化功能、社会服务功能和生态服务功能，水和以水流为载体的物质循环、能量传递过程，对自然生态系统和人类社会提供了多种支撑与服务功能，水流功能穿插于城镇、农业、生态空间功能之中，是联系山水林田湖草共同体各要素的纽带，也是“三区三线”空间规划的核心要素，水利规划是实现空间多要素均衡的基础。水生态空间是国土空间规划中生态空间的重要组成之一，是为水文—生态系统提供必要的空间，直接为人类提供水生态服务或生态产品，以及保障水生态服务或生态产品正常供给的生态空间，包括河流、湖泊等水域岸线空间，以及涵养水源和保持水土的陆域涉水生态空间等，一方面水的三大功能决定了城镇规划、农业规划、生态规划都需要水的支撑，另一方面，国土空间布局要考虑资源环境的承载能力，水在国土空间规划及管控中具有资源保障和约束引导作用。因此，应从功能协同的角度出发，以水生态空间管控为切入点，以保障国家水安全的战略高度为目标，加强水利规划与国土空间规划的深度融合。

（四）丰富新形势下水利规划的内涵

为贯彻落实习总书记关于生态文明建设和保障水安全的重要指示精神，按照新发展理念，水利规划编制也要适应国家现代化建设目标要求，坚持生态优先、绿色发展，体现共抓大保护、不搞大开发的要求，强化水利工程补短板、涉水活动强监管，为经济社会持续健康发展和生态环境保护提供坚实的水安全保障，因此，水利规划思路上更加突出以人为本、人水和谐、节水优先、系统治理和改革创新，规划内容不仅要包括防洪减灾、水资源配置、河湖水生态系统保护、水土保持、水利基础设施布局和能力提升等内容，还要包括用水管控、河湖水域生态空间管控、对发电、航运等综合利用要求等，要做到将与水有关的各类经济社会活动限定在水资源、水生态、水环境承载力约束和管控范围内。

（五）减少不必要的规划编制

规划是政府履行职能的重要依据，也是处理政府和市场关系的重要载体，凡是市场机制能够发挥作用的领域，要少编规划，减少不必要的政府干预。为有效解决规划数量过多、质量不高、衔接不充分、交叉重叠等问题，中发44号文要求健全规划编制目录清单管理制度，提出“除党中央、国务院有明确要求外，未列入目录清单、审批计划的规划，原则上不得编制或批准实施”，本次国务院机构改革后，按照调整后的部门设置形成新的专项规划体系，规划编制可与部门职责和事权相应，规划内容要基于部门事权，专注于规划对象本身，规划范围要窄且明确，一方面应减少不必要的规划编制，另一方面，水利规划与其他规划相互衔接、相互协调的内容越来越多，在保持水利规划体系完整性的基础上，通过留出接口，与发展规划、空间规划对接，开放式地纳入多部门，共同进行规划编制。

〔本文系基金项目“水利改革与发展研究”（项目编号：126214000000171004）研究成果〕

（作者单位：水利部水利水电规划设计总院）