财政扶贫资金效益及审计问题研究

卢苏晓

【摘 要】经济的发展并没有解决部分地区和人员仍然存在着贫困现象。进一步推动精政府的扶贫计划，保障贫困人员的生存，实现2020年的脱贫目标，符合保障我国广大人民群众的根本利益，有助于我国早日实现中国梦。因此，对我国扶贫政策落实的审计是很有必要的。政府扶贫资金要用在规定的地方，但由于现行的政府审计模式存在一定的缺陷，并且我国绩效审计的起步相对比较晚，相关的法规体系也并不足够完善，对于扶贫资金而言，其有关的审计仍然有待改进与完善。本文选择扶贫资金审计这一个问题加以分析研究，旨在使扶贫资金審计在我国充分发挥监督功能。

【关键词】财政扶贫资金；审计；监督

在我国经济日益发展的大趋势下，扶贫资金作为改善民生问题举措的一部分，其在财政支出中将会占有越来越重要的地位。所谓财政扶贫资金，主要包含以下四项：1、财政扶贫资金；2、以工代赈资金；3、老区发展资金；4、少数民族资金和项目管理费。而在现阶段，我国的扶贫资金在资金的使用效率与成果上依然有许多漏洞和缺陷，积极开展扶贫资金的审计有利于预防并降低我国财政资金使用上的风险，是开发扶贫工作一个至关重要的环节。

一、文献研究

在扶贫资金审计的后续发展中，上级审计机关应同下级审计机关一起，对扶贫资金的财政审计、跟踪审计和经济责任审计以及绩效审计大格局进行结合；挖掘强化绩效审计的深度以及力度，对审计资源进行整理结合，对财政扶贫专项资金的绩效审计进行深化。并借鉴国外成熟经验，对我国的绩效审计法律法规进行完善修整，建立健全我国财政扶贫资金绩效审计的评价指标体系。加强审计人员规避风险的能力，除此之外，还需要对审计的工作质量进行提高，工作成果进行补充，建议加强异地交叉审计，以提升审计独立性。除此之外，还可以科学引入第三方注册会计师审计，协同政府审计一起做到对财政扶贫资金的全面监控管理。

范小建（2007）对中国扶贫开发的基本经验进行了总计分析，指出：在具有中国特色的社会主义的发展大趋势下，我国的扶贫事业取得了重大突破。1978年后30年间，国内的贫困人口数量相较之前显著减少。冉光和和鲁钊阳（2008）对某一特定村2002-2007年的扶贫资金运用情况展开研究，发现A村在扶贫资金助力下不断发展但在扶贫资金来源、实际运用等方面仍存在亟待改进的一些问题。庄天慧和杨宇（2010）据层次分析法（AHP），建立了相关指标体系，以评估四川省内少数民族重点县级的扶贫资金的投入对于扶贫经济和社会资源以及生态方面影响。提出在资金的投向与使用上面，除了追求经济发展，还需考虑生态影响与社会进步等因素对反贫困的意义。

朱乾宇（2004）通过政府扶贫基金和专项投资提高农业产值、农民纯收入、减少农村贫困人口及其比重的回归分析，认为扶贫资金投入过程中应优化结构与导向，并加大非政府投入，合理利用外部资源。寇永红和吕博（2014）认为，目前我国的扶贫资金在绩效审计工作上还处在最初级的阶段，审计的涵盖范围局限，很难做到全部涵盖；进行审计的深度不够、力度不够；资源无法完全整合；审计结果只有较低的公开程度。杨承亮（2017）和尉咏梅（2015）认为，现前，政府审计仍然较少的把绩效审计当成一项独立的项目来参与实施，主要仍把财务收支审计作为重点。杨承亮（2017）与陈新秀（2016）都认为，因为我国的绩效审计发展时间较晚，相关的法律法规依然不够完善，审计人员无据可依。隋玉明（2015）指出，由于被审计单位内控管理只做表面不够深入，才使得企业的管理出现脱轨，财务信息不具备真实性，才引起对应的审计相关风险。王善平等（2013）基于“无影灯效应”，指出现阶段我国的扶贫资金运行过程、扶贫政策方面均存在一系列问题。王善平和申志仁（2010）研究发现，在我国财政扶贫资金的投入增长幅度逐年上升的形式下，贫困人口下降的幅度却在下降，要因之一是政府审计监管不到位。刘静（2016）在公共受托经济责任理论以及公共管理理论的基础上，根据理论，分析明确了扶贫资金监控对审计的各项要求，并且认为现阶段的扶贫资金审计在审计方法上尚未充分利用现代信息技术。

二、财政扶贫资金的理论分析

（一）扶贫资金的类别分析

扶贫开发资金的重点是改善贫困地区的农牧业生产条件，发展多种经营，建设农村公路，普及义务教育和扫盲，发展农民实用技术，培训，防治地方病等。以工代赈资金用于重点建设县乡公路（不包括省道、国道）和扶贫开发公路，建设基本农田（包括牧场和果树），建设农田水利，解决人畜饮水问题。少数民族发展资金主要用于经济发展相对滞后的少数民族地区，重点是改善少数民族的生产生活条件，以扶贫开发为目标，以农村项目的实施为基点。它被用来促进“边境地区的复兴和人民的富民”，支持人口相对较少的22个民族的发展。除北京、天津、上海3个直辖市外，资金将覆盖28个省市直辖区。“三西的专项资金”被主要用在了我国甘肃省的河西以及定西等地区外还有陇南的10个处于高寒、阴湿特困县及宁夏省回族自治区的西海固地区，均将按照我国财政部日前已制定的《“三西”农业建设专项补助资金使用管理办法》来执行。

（二）扶贫资金的运行与管理

1、扶贫资金的运行

扶贫资金的运行规律根据其来源的不同也有所不同。有偿资金拥有三个流通过程，包括了资金的发放、资金的使用和资金的收回，这三个阶段构成了一个循环，即完成了一次周转。但是无偿资金仅仅只有资金的发放与资金的使用两个阶段。

2、扶贫资金的管理

为积极响应“党中央、国务院关于战胜贫困的决定”的精神，对于中央财政专项扶贫资金的使用和管理上，开展更进一步的加强和规范措施，以提高资金使用效率，财政部于2017年修订了“财政扶贫专项基金管理办法”，并制定了“中央财政扶贫基金管理特别办法”。这些措施认为，中央财政专项扶贫基金要着眼于扶贫的总体目标和要求，在资金使用上进行一定的统筹规划，形成合力，并发挥整体效益。

（三）扶贫资金的目标与投向

1、扶贫资金的目标

根据《“十三五”脱贫攻坚规划》，中国现阶段的消除贫困目标是：到2020年，稳定实现农村贫困人口的现有标准，不担心温饱、义务教育、基本医疗保障和住房保障。贫困地区农民人均可支配收入能够比2010年翻了一番多，拥有高于全国人口平均水平的人均收入增长率，贫困边远地区的基本公共服务主要指标能够与全国平均水平相当。确保农村贫困人口在我国目前的标准下实现脱贫，贫困县要消除贫困上限，全面解决区域贫困问题。

2、扶贫资金的投向

我国的发展很大一部分功劳来源于农村经济，但是，农村也是我国扶贫资金投向的重点区域。这主要是因为我国地域辽阔，贫富差距悬殊，从而导致了农村成为了我国绝大部分贫困人口的所在地。除了加强基础设施，如道路、人民饮水和牲畜饮水以及灌溉之外，减贫资金还应大大增加社会服务领域在减贫方面的投资。就目前而言，贫困地区的教育问题仍比较突出，农民及其子女上学高昂的费用与教育水平低下，相关人员培训不足的一系列问题必须纳入优先考虑范畴。

（四）扶贫资金的绩效分析

1994年到2010年期间，由于《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》与的顺利实施，扶贫攻坚事业取得了惊人的发展。后续，有关管理机构进一步提出《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，于2011年至2015年期间，农村地区穷人人数减少了1亿多人，贫困率减少了11.5%，贫困地区农民的收入得到了大幅度增加，贫困人口的生活质量与生产条件与前期对比得到了显著的改善。困难的教育、难以获得医疗、难以获得道路和不安全的饮用水等问题逐渐得到缓解，公共服务的基本水平与全国平均水平之间的差距趋于缩小。然而，贫困问题依然是中国经济和社会发展中最突出的缺陷。即使国家投入了大量扶贫资金，但是由于扶贫资金是使用效率不高，资金存在闲置和浪费，甚至违规使用且挪用的现象，更令人心寒的是，有部分人员的腐败贪污与冒名领取，使得扶贫资金不能真正投入到需要的人群手中，这一系列不良现象使脱贫攻坚形势复杂严峻。审计署于2016年揭露批示了近八点五亿元的扶贫资金的不良闲置，扶贫资金浪费高达3亿元等等问题。

三、扶贫资金的进行审计的理论分析

对扶贫资金预算的审计目的是杜绝利用调整预算和调整项目等等手段，私自改变扶贫资金的投向。对于县级财政年初的预算、年中预算的调整以及财政收支決算等材料也要进行审查，以了解县级财政总收入的具体情况，以及上级给予的用于扶贫的补助的具体金额，了解到扶贫资金的具体落实情况。

对扶贫资金的审计内容包括要审计县级财政局是否按时，按照规定额度将扶贫资金拨付到相应扶贫项目的实践单位，是否对工程进度产生了一定的影响，与此同时审计本级的财政扶贫资金是否执行了有关法律法规。在资金发放分配环节，主管机构是否存在私自截取留用，擅自占有拨付给扶贫项目的公用资金，是否存在私自计提收取额外费用。

四、建议

（一）完善扶贫资金审计的法律法规

由于我国国内的绩效审计仍然处于初期阶段，相关的法律条文还不够成熟。为达到扶贫资金在审计的过程中可以做到有法可依和有规可循这一要求，建立完善相关法律法规乃当务之急。我们可以学习国外成熟经验，以此为基础，建立并健全顺应我国的国情独特性的绩效审计的法律法规。就审计过程而言，必须至少明确两点：1、扶贫资金审计的流程；2、扶贫资金审计的问责权力。而对于审计结果，应当建立并健全审计结果公告的相关制度，并主动且积极去接受来自社会公众的必要监督，做到审计结果透明化。利用完善的法律法规，使得审计的效率得到有效提升。

（二）利用大数据精准扶贫

扶贫资金审计具有审计范围较广、持续时间较长的特点，扶贫资金审计可以利用大数据技术，在前期对于贫困用户建立电子档案，达到及时登记扶贫资金的发放和使用情况，还可以记录扶贫资金对贫困用户带来的效益。在审计人员进行审计时，可利用相关抽样方法对数据库中数据进行抽查，利用信息平台以精准查阅相关信息，亦能降低由于扶贫县交通不便而难以取证的风险。

【参考文献】

[1]刘解龙，陈湘海.精准扶贫的几个基本问题分析 [J].长沙理工大学学报（社会科学版），2015

[2] 全承相，贺丽君，全永海.产业扶贫精准化政策论述[J].湖南财政经济学院学报，2015，2

[3] 徐立新. 我国精准扶贫政策及其创新路径研究.[J].中国高新区，2018，3