十堰市最新政府会计准则实施的困境及其对策研究

胡光宏

【摘 要】我国自2014年正式开始政府会计改革工作，财政部于2015年发布了新的《政府会计准则——基本准则》，于2017年开始实施，随后各项具体政府会计准则及制度陆续发布。十堰市各行政单位和事业单位在十堰市会计局组织指导下于2017年开始进行新政府会计准则制度衔接的准备和培训工作。为了十堰市各行政事业单位能在2019年顺利实施新的政府会计制度，目前在财务软件信息化建设以及部分会计人员会计专业素质方面还存在很大的不足需要改进。

【关键词】政府会计准则；会计制度衔接；信息化；会计专业素质

一、概述

2014年8月31日，我国发布新《中华人民共和国预算法》，自2015年1月1日施行。新《预算法》第97条规定：各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。2014年，国务院批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案。拉开新一轮政府会计改革序幕。

2015年10月23日，财政部发布新《政府会计准则——基本准则》，自2017年1月1日施行。2016年7月6日至2017年2月21日，财政部陆续发布具体政府会计准则及相关应用指南。2017年10月24日，财政部发布《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，自2019年1月1日施行，鼓励行政事业单位提前执行，不在执行旧的各种政府会计制度。2018年2月9日，财政部发布《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》与《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》有关衔接问题处理规定等文件。全国各行政事业单位紧锣密鼓开始了新政府会计制度衔接准备和培训工作。

目前十堰市大约有行政单位173個，事业单位582个。i这些行政事业单位在十堰市会计局的组织指导下开展了新政府会计准则的宣传和培训工作。十堰市会计局负责宣传贯彻国家的财政政策，对各行政事业单位进行指导政府会计改革。其具体工作为对各单位会计人员进行培训新的的政府会计准则和指导各行政事业单位会计信息化建设工作。为了保证各行政事业单位能顺利在2019年实施新的政府会计制度，十堰市会计局汇总了各行政事业单位的会计人员名单并组织了各单位会计人员集中培训新政府会计准则。十堰市会计局还更进一步选择了11个单位作为试点单位进行重点指导。试点单位为：十堰市教育局、十堰市农业机械管理局、十堰市经济责任审计局、十堰市经济和信息化委员会、十堰市科学技术局、十堰市质量技术监督局、十堰市委党校、湖北十堰职业技术（集团）学校、十堰市城市管理执法局、十堰市民政局、十堰市农业行政综合执法支队。

二、新政府会计准则重难点

1.收付实现制为主转向权责发生制为主，实现双重记账

以往政府会计以预算会计与收付实现制为主，不能全面、准确、完整的反映行政事业单位的资产管理与债务风险等状况。党的十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大战略决策。新《政府会计准则》要求，政府会计应包含预算会计与财务会计两个主体，并以财务会计为主。在这个要求下，新政府会计要求两个财务报告：决算报告和财务报告。决算会计仍以收付实现制为基础形成决算报告，财务会计以权责发生制形成财务报告。实现这样“双分录”平行记账，对财务信息系统提出了更高要求，即一个会计系统能够实行“双功能”“双基础”以及“双报告”，能够准确提供新政府会计准则要求的各种财务信息。并且新《政府会计基本准则》确定会计要素8个，包括政府预算会计要素3个：预算收入、预算支出和预算结余，政府财务会计要素5个：资产、负债、净资产、收入和费用。这些改变从根本上增加行政事业单位会计人员工作量，也提出更高要求，同时对信息化建设提出更大挑战。

2.新统一会计制度与各旧具体事业单位会计制度差异

2017年10月24日，财政部发布《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》。自2019年1月1日施行，鼓励行政事业单位提前执行。不再执行《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》《医院会计制度》《基层医疗卫生机构会计制度》《高等学校会计制度》《中小学校会计制度》《科学事业单位会计制度》《彩票机构会计制度》《地质勘查单位会计制度》《测绘事业单位会计制度》《国有林场与苗圃会计制度（暂行）》《国有建设单位会计制度》等制度。部分事业单位会计制度于2014年开始实行，由国家会计学院进行了统一培训，但现在新会计制度取代旧会计制度，这些单位要进行新一轮转账和旧账处理，很多历史账目难以处理，部分单位难以接受这么快改变。

由统一会计制度代替原来各类型行政事业单位具体制度，虽然有助于统一管理，但部分单位旧制度与新制度差异大，短时间难调整。即使随后财政部又发布了各种行政事业单位新会计制度的补充规定和衔接规定，但在实际调账过程中，由于差异性存在不仅工作量大还容易引发各种问题。如旧政府会计科目在转换成新政府会计科目时，由于会计人员对新会计科目理解不到位，易引发账目混乱等问题。

3.资产类政策调整

2017年2月21日，财政部发布《<政府会计准则第3号—固定资产>应用指南》，明确规定固定资产折旧计提时点和折旧年限。2016年7月6日，财政部发布了《政府会计准则第4号——无形资产》，新增条款：政府会计主体自行研究开发项目开发阶段的支出，先按合理的方法进行归集，如果最终形成无形资产的，应当确认为无形资产；如果最终未形成无形资产的，应当计入当期费用。该条款将无形资产的确认和计量范围扩大，也增加了会计核算的难度。

原行政单位制度仅对固定资产采用双分录核算方法，新制度将双分录扩大到了所有非货币性资产和部分负债，要求在不影响预算支出的同时，要体现资产真实价值。这与部分现行事业单位会计制度有很大不同，在衔接过渡工作中需重点关注。财政部文件明确各部门、单位要根据新政府会计准则制度要求，进一步清理和归类统计固定资产、无形资产、库存物品、对外投资等资产数据，为准确计提折旧、摊销费用、确定权益等提供基础信息，做好新旧转账及调整。

三、十堰市政府会计衔接工作困境

1.会计软件依赖性大

目前，十堰市绝大多数行政事业单位衔接准备工作基本处于停滞，其主要原因是没有一套财务系统能支持双会计主体核算，达到新政府会计准则要求，这是导致十堰市大多数行政事业单位无法在2017年开始部署和实施新政府会计准则的根本原因。湖北省的新政府会计软件由湖北省财政厅国库处统一开发研究，由省里统一安排。因此十堰市各行政事业单位都在等待这款软件。虽然目前十堰市各行政事业单位经过培训学习对新政府会计准则有了解，但缺乏实践操作，对2019年会计制度顺利衔接造成一定困難。同时2019年能否顺利衔接新政府会计准则很大程度上取决于新会计软件功能设计是否完善，如果将来财务软件设计比较完善，那么衔接工作将事半功倍。反之，如果财务软件出现较大的问题，那么衔接工作将难以向前。

十堰市部分单位采用模拟“双记账”财务软件，预先实践新政府会计准则，但效果不理想。如十堰市纪委党校运用了用友财务软件公司的模拟财务软件，出现了较多的问题。

第一，由于用友公司第一次开发这种“双记账”类型会计软件，很多功能不完善，不能真正实现双记账。目前用友思考重心在于如何实现“双记账”功能。其解决方案究竟是在原财务系统中分别设置财务会计科目和预算会计科目，还是在财务系统分别设置财务会计帐套和预算会计帐套。虽然两种方式都能实现“双记账”的功能，但各存在弊端。第一种方法，财务系统只能转出一种财务会计主体的分录，另一种分录只能手工输入，这种操作不但费时费力，还容易出现错误。即使两个会计分录都能实现各自平衡，也不能保证整套账目是对的，系统也无法识别整套帐正确与否。而另一种方法是将所有日常业务依然是先在预算会计帐套核算，期末结账后，将全部会计凭证再次导入财务会计帐套，产生新的财务会计数据。这种方法同样工作量大，而且同一凭证由于两个帐套的会计科目不同会产生不同的凭证号，做不到一一对应，影响审计。理想的会计软件应该是通过填写的完整报账信息，系统自动转出双分录记账凭证，同时进行双记账。但这种软件由于缺相关经验开发难度大。

第二，党校采用的会计软件已经有超过10年使用时间，采取现行的用友财务软件的完整功能需要付费购买，但目前单位没有专门预算，也无法达到新政府会计准则要求。同时新软件与旧软件有比较大的差异，会计人员在操作上有很多新东西需要学习，需要时间与精力。

2.部分领导参与度不高

虽然财政部印发了《财政部关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》，十堰市财政局也印发了相关文件，这些文件都规定了各单位负责人要将政府会计准则制度的贯彻实施作为一件大事来抓，加强对单位会计工作的组织领导，组织制定详细的实施方案，指导督促政府会计准则制度有效实施。但十堰市部分单位没有贯彻这些文件的精神，仅仅将会计改革的任务看作是会计人员的事情，对于湖北省财政厅、十堰市会计局组织的各种培训、宣传活动，都只让会计人员参加，将政府会计改革的压力全放在会计人员上。虽然基层会计人员通过培训学习对新政府会计准则有了解，但部分领导对于新政府会计准则的内容不清不楚，不了解改变，看不懂新财务报表等问题层出不穷。同时部分单位的领导完全不清楚自己单位新政府会计制度衔接准备工作的进展情况，在2019年能否顺利实施新的政府会计准则制度也没有认知。

3.培训时间太短，缺乏针对性

虽然湖北省财政厅、十堰市会计局各自组织了一次大型新政府会计准则培训宣传活动。但部分参会会计人员表示，这两次培训参会人数太多，时间太短，仅仅只有两三天，而且宣讲主要内容放在政策解读、精神传达等宏观面上。这些原因都导致会计人员在进行具体业务操作时，在贯彻新政府会计准则上仍有较大疑问，搞不清楚新政府会计准则的改变。截止到目前，十堰市城区宣传已经基本到位，但对于县镇等地区宣讲相对还不够。虽然十堰市会计局指派了相关人员对各单位信息化进行了一定的培训，但缺乏针对性指导。而且会计局指派人员过少，指导面也窄。

4.部分会计人员专业素养较低

相对企业单位，部分行政事业单位业务比较单一简单，会计人员较少而且相对会计专业素质较差。据十堰市会计局统计的300多家行政事业单位会计人员信息，有一部分单位会计人员队伍庞大，如太和医院拥有30名会计人员，这些会计人员要处理的业务多，普遍专业素养高。但其中大多数行政事业单位仅有1或2位会计人员或者是采用代理记账。这些会计人员素质参差不齐，一些会计人员经验老到，业务熟悉，容易接受新政府会计准则变化。但也存在部分会计人员专业素养不足，本身对会计业务不熟悉，在对新政府会计准则的理解和操作上，都存在比较大困难。如有些单位的会计人员从没有进行资产折旧等业务，不知道如何操作，将这样业务操作全部期待于新会计软件功能上。部分财务人员缺乏信心，担心做不好新政府会计制度衔接工作，适应不了新政府会计准则制度改变。

5.部分单位适逢改革，工作量较大

目前正值十堰市部分行政单位体制改革，事业单位改制工作等，涉及到部分会计主体合并、拆分，资产归属、业务归属尚不明确等问题，为新政府会计准则的实施造成了一定困难。有些单位自身改革和政府会计改革这两种改革在时间节点上有重合，造成了部分行政事业单位的会计工作量比较大，会计人员分身乏术，没有时间精力去学习新的政府会计准则。同时在单位自身改革中，会计改革由于有些账目无法处理无法继续进行。而有些行政事业单位虽没有自身改革问题，但是由于平时业务和预算、审计工作量比较大，造成了会计人员业务工作压力比较大，缺少时间与精力去学习新政府会计准则和制度，在贯彻新政府会计准则时摸索前进，这些都为2019年十堰市实施新的政府会计准则和制度带来了麻烦。

四.对策与建议

1.加强信息化建设培训

虽然十堰市各行政事业单位都在等待湖北省财政厅的新会计软件研发成功，但是可提前对各行政事业单位会计人员培训新财务软件研发思路与理念，让会计人员对新软件有一定的了解，做好相应准备。尽管十堰市会计局已经安排了专业人员进行信息化专项培训，但由于采取的是地区巡回培训，而且培训人员较少，培训强度难以达到理想效果。因此建议十堰市会计局可印发新财务软件相关设计思路等文件供大家自学。有条件的单位还可以采用提前使用模拟“双记账”财务会计软件，以便在2019年能顺利衔接。各行政事业单位要贯彻财政部文件，树立“业财融合”的理念，推动经济业务与会计管理的深度融合发展。