从政企统合到三元协同：开发区治理模式的新变化

谷志军

〔摘要〕分税制改革之后，我国开发区治理呈现出政企统合治理的运作模式，但近年来地方实践中的开发区治理模式出现了新的变化，在拓展政企统合治理基础上形成了三元协同治理模式。该模式将行业协会组织引入开发区治理中，从而组成了“政府—行业协会—企业”三元协同治理形态，在政府指导基础上通过行业协会发挥主导作用，由其成立公司采用市场化方式对园区进行开发和运营。本研究以中德金属生态城为例，从政府指导、协会主导、企业运作三个层面，阐释了三元协同治理模式的内涵和运行逻辑，并对三元协同治理的有效性和局限性进行了分析，进而提出了有待持续观察和研究的问题。

〔关键词〕政企统合;三元协同;统合治理;开发区;中德金属生态城

〔中图分类号〕F127〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2019）03-0048-07

一、文献回顾与问题提出

开发区作为国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域，自20世纪80年代兴起以来，在我国区域经济社会发展中起到了重要作用。这类区域被有些学者称为“第三区域”①，因为它在治理环境、治理任务、治理模式、治理结果等方面显著区别于传统的城市治理和农村治理。对于这类区域治理及其成功的原因，戴慕珍（JeanOi）将其概括为“地方政府法团主义”，认为地方政府不仅干预经济活动而且与企业结成了法团组织，共同促进了地方经济发展。②魏昂德（Walder）甚至将地方政府形象地比喻成公司总部，企业则是子公司并参与其组织的经济活动，也就是所谓的“政府即厂商”。③虽然戴慕珍和魏昂德等人的研究并不局限于开发区领域，但“地方政府法团主义”或称“地方政府公司化”，被认为是改革开放初期中国开发区治理形态的核心，并用来解释当时地方经济腾飞的原因。

20世纪90年代以后，“地方政府法团主义”或者说“地方政府公司化”伴随着分税制改革而遇到挑战。分税制带来的是一种土地、财政和金融相结合的城市化发展模式，在这种发展模式下，地方政府行为也随之发生变化。折晓叶认为，此时的“地方政府行为同时具有行政化、政治化和公司化的统合治理特点”，地方政府已不再直接举办经济实体，而是转而借助融资平台和项目平台等组织方式来经营辖区，于是就形成了“行政—政治—公司”三位一体的统合治理模式。④统合治理是地方政府由经营企业转向经营辖区的结果，是对地方政府利用公司化平台实施经营性运作行为的集中概括。在周鲁耀看来，政治机制、行政机制与公司化经营机制的联结成为统合治理模式的主要特征，项目平台公司成为承载统合治理形态的典型组织化治理工具。⑤对于这种“管委会+投资公司”的政府与企业统合治理模式，陈国权和毛益民将其概括为“政企统合型政府治理”。⑥在开发区治理中，陈科霖认为“开发区通过在人、财、事三个维度进行权力扩张，带来了开发区地方政府的优势，从而形塑了‘政企统合模式的管理特点”。⑦

可以说，自20世纪90年代以来，开发区治理已经形成了一种“政企统合”模式，这一治理模式的主体是政府和企业，但在政府起主导作用的基础上形成了高度统合，兼具政府逻辑和企业逻辑的双重特征。政企统合治理模式的存在，为分税制改革之后地方经济发展提供了强大的推动力，并能以此解释90年代中期以来中国经济的腾飞。然而，这一治理模式虽然具有较高的治理绩效，但也成为当前地方经济社会发展面临一系列问题的根源，形成了所谓的“诺斯悖论”。⑧对于政企统合治理模式带来的问题，折晓叶给出的解释是，统合治理先天地存在着一个内在的制度悖论：“一个由政府主导的内部循环的组织体系，其核心任务是实现权力、意志和绩效在辖区内的互为推动”。⑨进一步而言，政企统合治理的核心特征是政府“再集权化”，由此形成了有学者所称的“公权力‘遁入私法现象”⑩，从而导致廉政风险不断增加，造成对地方政府权力制约与监督的困难。

從治理主体的角度审视开发区治理中的政企统合模式可以发现，其本质上是一个政府组织，政府与企业的关系是“政府主导、企业运作”“政府决策、企业执行”。已有的学术研究多是围绕着政府和企业在开发区治理中的作用进行探讨，从政府与企业关系的层面将开发区治理模式分为政府主导型、企业主导型、政企混合型等不同类型。B11实际上，开发区治理中除了政府和企业之外，还有其他治理主体参与其中，如行业协会、社会组织等。由此，本文关注的问题是：随着经济体制改革的推进和治理主体的多元化，其他组织如何参与到开发区治理中？对政企统合治理模式有什么影响？有没有引起治理方式上的变化？

二、从政企统合治理到三元协同治理：一个新的变化

对于开发区的政企统合治理模式，可以从治理主体、治理机制、治理工具三个层面进行分析。

从治理主体层面讲，政企统合治理的主体主要是政府和企业。其中，政府负责提供政策支持、保证收入分配公正、获取财政外转移支付、吸引外来投资等，其功能由直接经营企业转为经营土地，土地产权和财政权代替了企业产权，使得政府行为具有更鲜明的垄断经营特征;只不过，这种垄断经营具体靠政府成立的管委会来实现，管委会相当于地方政府的派出机构，代表地方政府行使行政权力，负责开发区的日常管理和运营。而对于开发区的投资和建设，则靠地方政府成立的投资公司负责，投资公司不同于一般意义上的企业，而是具有国有企业所有制性质但又掌握一定行政权力的“政府型企业”，接受管委会的领导和管理。换言之，政企统合模式的治理主体是“政府—管委会—企业”，政府是主导、通过管委会连接企业，实现统合式治理。

从治理机制层面讲，政企统合治理的机制被有些学者概括为行政机制、政治机制、公司机制三位一体B12，或者政治机制、行政机制、公司经营机制相联结B13，这两种划分大同小异。其中，行政机制是科层制正式制度规则之上赋予政府机构的权力，在政府具有行政统合权的基础上，采用科层制的事本主义和技术治理路线进行区域规划、土地征用、项目安排、程序制定、机构建立、关系协调等;政治机制是科层制正式制度规则之外延伸出的非常规权力运作方式，依靠政治动员等方式使得政府可以绕过既定规则而产生影响力，从而贯彻上级意图、提高决策效率、制造不确定性等;公司机制是政府在控制土地等核心资源要素情况下，通过成立生产、经营和提供公共物品的投资公司，进行资本动员、投资融资、园区建设等，以实现政府既定的政策目标。行政机制、政治机制和公司机制共同构成了政企统合治理机制的三个支撑点，形成了一个类似三角形的稳定结构，以诱发和约束开发区治理中各主体的行为方式。

从治理工具层面讲，政企统合治理的工具是平台公司和项目制。其中，平台公司是一种政府型企业，兼具政府与企业的双重身份，形成了“一套班子、两块牌子”的组织结构，地方政府借助这一平台的组织形式，实现对土地等公共资源的垄断性经营和运作方式的市场化的有机结合。从性质上讲，以投融资为目的项目平台在很大程度上是地方政府针对中央政府种种政策约束的应对策略。在地方实践中，这类政府性平台公司的运作主要依靠项目制来驱动，项目制俨然成为各级政府新的组织和制度机制B14，通过项目制的分级运作，“下级政权便有可能对既定的集权框架和科层制逻辑有所修正，从中加入更多各自的意图和利益，获得更多的自主权力”。B15

政企统合治理模式通过治理主体、治理机制、治理工具层面的“统合”，借助市场化运作产生了巨大的治理能量，相比于传统政府组织具有明显的治理优势：不仅规避了国家法律和政策对政府融资的束缚，为地方政府大规模举债融资提供了渠道，极大地拓展了地方政府运作资本的能力;而且将企业管理的方式与逻辑融合到了传统官僚体制之中，既突破了人员配置的编制约束，也重构了工作人员的激励方式和激励强度。B16然而，开发区治理实践表明，政企统合治理带来较高治理绩效的同时，其再集权和权力扩张的本性也导致现实中的诸多问题。例如，地方政府无序性的举债融资与选择性的执法行为严重影响了市场秩序的形成，政治机制的主导性往往导致责权失衡及激励与监管机制的失灵，公权力借助平台公司遁入私法导致腐败问题日益严重等。这就说明，政企统合治理模式下的高廉政风险问题变得越来越突出，并在相当程度上导致该模式遇到挑战，需要在实践中不断进行修正和调适。

基于这样的认识，本文通过对地方政府创新实践的跟踪调查，概括出一个新的开发区治理模式——“三元协同”（参见图1）。该模式是在改造并拓展政企统合治理基础上形成的，它将行业协会组织引入开发区治理中，从而组成了“政府—行业协会—企业”三元协同治理主体，并在机制层面对政企统合的治理机制进行重新组合，通过行业协会发挥主导作用，由其成立公司进行市场化运营，以实现对园区的开发、产业的升级和地方的发展。具体而言，三元协同治理相较于政企统合治理的新变化在于：

第一，三元协同治理的主体是政府、行业协会和企业。该模式最大的亮点在于治理主体中加入了行业协会，代替政府发挥主导作用。其中，政府的作用由主导变为指导，体现在为园区建设提供规划扶持、政策支持和鼓励等，而不直接领导企业和主导行业协会运作;行业协会主导园区的规划、建设和运营，完全市场化运作，接受并依赖政府的政策支持和指导;企业由行业协会组织成立，但不完全等同于行业协会，而是一个相对独立运行的企业，由职业经理人团队按照市场规律运作。

第二，三元协同治理的机制是政府指导、协会主导、市场化运作。其中，政府指导体现在维持政治机制功能以保持政策支持和供给上的能力，压缩行政机制功能以增强企业运作的能动性和灵活性;协会主导体现在政府加强对行业协会支持力度的基础上，充分发挥行业协会的自主性及在助推经济转型升级中的作用，通过不断提升内部能力实现与政府和企业之间的良性互动B17;市场化运作体现在由行业协会成立的企业完全按照市场化逻辑运作，接受行业协会指导而非政府直接领导，以实现企业的经营目标和产业目标为导向。

第三，三元协同治理的工具是协会型公司。不同于政府型企业的是，协会型公司只有企业单重身份，是一个按照公司组织结构自负盈亏的法人，因此无法对诸如土地等公共资源进行垄断性经营，也不能采用项目制的组织机制运作。不过该性质的公司又有别于一般意义上的股份公司，而是由行业协会发起并组织成立的，因而可以利用协会的组织力量与政府沟通并争取政策和资源支持;同时，还可以在投融资方面充分發挥其市场化运作优势，按照市场规律筹措资金和拓展业务渠道。

三、三元协同治理运作模式：以中德金属生态城项目为例

（一）中德金属生态城项目概况

中德金属生态城又称中国南方（揭阳）金属生态城（以下亦简称“园区”），位于广东省揭阳市，规划总用地面积2341.66公顷，计划总投资1500亿元，建成后预计年工业总产值超千亿元。该项目是揭阳市与德国有关方面共同规划建设的以“国际合作、市场主导、全产业链、环保先行、产城融合”为主要特色的绿色产业新城，由揭阳市金属企业联合会B18注册成立的中德金属集团有限公司投资开发和建设运营。此工程于2013年3月动工，预计2020年建成，是国家工信部批准设立的华南首个中德中小企业合作区。

据介绍，园区采用“党委领导、政府指导、协会主导、企业主体、市场化运作”的办园模式，主推节能环保、先进装备制造、金属制品三大产业，设计打造金属原材料交易与制品销售、研发设计、金属制品生产与机械制造、人力资源、废旧金属产品回收再利用、金融服务六大平台，建设中德“合创小镇”“动力小镇”“智造小镇”三期单位。截至2018年中旬，园区一期建设已经完成、二期建设正在进行，已经建设完成的项目包括：园区主干道，“零排放”表面处理中心，中德合作创新基地，贝多芬森林公园，“四大中心”（园区综合服务中心、科技研发中心、工业设计中心和金融服务中心），中德跨境电商产业园和生活配套区。后续还将由德国埃斯林根应用科技大学和广东工业大学合作设立中德双元应用科技大学等。目前，园区已有42个中德（欧）合作项目落户建设，其中包括生物质发电、反渗透膜、水油分离等19个环保装备项目，巨轮智能（中德）工业4.0产业基地、捷克多斯塔夫水净化产品生产基地、德国移动式生活污水处理设备等9个中欧合作项目投产达效。到2020年建成后，将全面引进300家中德（欧）合作企业落户建设。

园区建设贯彻了国家“一带一路”发展战略以及广东省委、省政府加强与欧美等发达国家合作的决策部署，得到了国家和省市党政领导的关注和支持，以“中国制造2025”和“德国工业4.0”合作共创为导向，抓住中德全方位战略合作机遇，努力打造广东省乃至中国对德合作的重要平台。现已成为中德经济合作顾问委员会成员、中德中小企业知识产权保护试验区和中德智能制造（工业4.0）创新基地，被广东省经济和信息化委认定为第四批省市共建循环经济产业基地、被广东省科学技术厅认定为第十七批国际科技合作基地，2014年12月曾获评“广东年度经济风云园区”。

（二）三元协同治理的运作实践

通过考察走访发现，中德金属生态城明显不同于开发区治理中的政府与企业统合治理模式，是一个典型的政府、协会、企业之间协同创新的案例。在治理主体、治理机制、治理工具以及园区建设管理体制、国际合作交流方式、传统优势产业转型升级等方面都具有创新性，这些新的变化可以用三元协同治理模式来概括。

第一，政府指导方面，将以往在园区开发和建设中的主导作用变为指导，统筹协调资源和提供政策支持。

一是积极与上级政府沟通和协调。在中央层面，揭阳市委市政府为了实现辖区产业转型升级，启动了“6166”行动计划B19，将金属产业选作产业转型升级的突破口，于2013年初由市领导带队赴京寻找与制造业大国德国合作的途径，这一想法得到中共中央对外联络部的重视和支持。中联部将金属生态城项目作为“党际务实外交”的试点介绍到德国，得到德国各主要政党和经济界的积极响应，德国驻华大使馆及德国驻广州总领馆更是将此项目列为重点关注项目。在省级层面，揭阳市委市政府积极寻求省政府的认可和支持，中德金属生态城以创新的产业园区开发模式，得到了省委省政府的高度重视，前省委书记胡春华、省长马兴瑞曾先后调研，为园区建设和产业发展提出了定位，要求把中德金属生态城打造成为广东省与德国合作的重要平台、粤东振兴发展的重点工程。

二是统筹协调园区建设用地规划。在建设用地方面，揭阳市委市政府将园区规划在揭东区玉窖镇，选址原来为省属揭阳监狱的农场用地，监狱搬迁后当地政府将其设为园区用地，该地块保持着相对较好的生态环境，没有成片的居住区域，适合进行大规模开发建设。由于土地归属相对简单，因此避免了大面积拆迁、征地可能带来的行政程序和维稳成本，对于园区周边涉及的少量土地征收、房屋拆迁、配套规划等，当地政府也设立了指挥部，由镇级官员担任常务副总指挥，负责协调相关问题。在园区规划方面，揭阳市委市政府将园区开发与城市改造结合起来，新规划的园区并不仅仅包括产业、金融服务、研发、设计等区块，还包括生活配套区“莱茵小镇”“贝多芬森林公园”以及中德合作的应用科技大学，共同构成一个集生产、服务、生活、教育、休闲功能于一体的新型城镇。

三是提供园区建设方面政策支持。在政策扶持方面，揭阳市政府根据广东省政府和工信部的相关要求，制定了《揭阳市人民政府关于加强中德（揭阳）中小企业合作区起步区建设发展的若干意见》（揭府〔2015〕73号），明确从运营政策、土地政策、财政政策、金融政策、科技政策、人才政策、产业政策等各方面给予便利和支持。例如，规定办园模式和明确运营主体、对园区内的土地利用给予优先保障和单列安排、安排财政专项资金支持园区基础设施和产业平台建设、引导金融机构在园区设立分支机构并设立引导基金、安排科技专项资金支持园区科技创新、对园区人才引进给予优惠政策和配套保障、制定项目指导目录鼓励引导相关企业入园生产。在宏观政策方面，園区被评为中德中小企业知识产权保护试验区，中德智能制造（工业4.0）创新基地，中联部党际务实外交示范基地等。

第二，协会主导方面，发挥行业协会在园区开发和建设方面的主体作用，承担政府与企业联系的纽带。

一是寻求对外交流和合作渠道。在对外交流方面，揭阳市金属企业联合会利用党际务实外交之机，多次组织揭阳市的企业家赴德开展深层次和多频率的合作接触，并在德国、西班牙、奥地利、法国、捷克等地建立了10个办事处，以此建立常态化的交流机制。在合作渠道方面，联合会与德国工商大会、家族企业基金会、弗劳恩霍夫研究所等100多个欧洲行业协会和28个科研机构维持良好合作关系，以此巩固中德双方良好的合作态势、拓展合作领域，使揭阳市与德国以及欧洲各国的合作对接工作常态化。德国联邦雇主协会原会长迪特·洪德（DieterHundt）就表示，“将利用在德国的人脉资源优势，与中德金属集团在德国的办事处深入对接，全力配合中德金属生态城项目在德国市场营销、招商等活动，让项目在德国打响品牌，吸引更多优秀德国企业落户到生态城中”。B20

二是搭建新型的开办园区平台。在运营模式方面，根据广东省政府提出的“支持中德金属生态城在创新办园体制方面先行先试，根据加快转变政府职能深化行政审批制度改革要求，将部分可由社会组织承担的政府职能，按照先易后难原则，逐步转移给揭阳市金属企业联合会实施”的指导精神，揭阳市金属企业联合会创新性地采用了新型办园模式，通过搭建大平台主导园区开发和建设，牵头推进了中德金属生态城创新服务模式的五大中心、全国首家零排放的电镀园区、服务产业转型升级的中德合作创新基地、配套完善的员工社区和商业中心、致力于生态保护的森林文化公园等项目建设。在开展合作方面，经过联合会的牵线搭桥以及中德双方政经界的共同推动，中德金属生态城和德国园区管理机构、教育机构、科研机构进行广泛合作，引进德国先进的管理、科技和人才资源，共同建立起中德合作大平台。

三是探索建立常态化合作机制。在合作模式方面，揭阳市金属企业联合会选准世界金属制造业强国德国作为合作对象，设计出由中方出资金、供土地、建厂房、购设备，德方出技术、出管理、出品牌，合作办企业、拓市场、创效益等多种合作模式，努力使中德合作双方实现共赢。在平台搭建方面，从2015年到2018年，揭阳市金属企业联合会连续举办四届中德（欧）中小企业合作交流会，吸引中德（欧）企业落户揭阳市，不断拓宽业务合作领域、丰富企业合作方式。正如德国工商大会主席艾瑞克·史伟哲（EricSchweitzer）所说：“揭阳市金属产业联合会主导中德金属生态城这个项目……很像我们在德国处理政府与市场的关系——德国工商大会一方面代表着政府，另一方面也代表着企业的利益，我们跟联邦政府有很好的关系，这样可以让我们做起事情来更加顺畅。”B21

第三，企业运作方面，利用市场机制采用市场化方式经营和运作，负责园区的开发建设和运营服务。

一是构建“三会一层”组织架构。在结构层面，中德金属集团由中国第一支行业协会自发、自筹、自建的产业基金（揭阳市金属产业投资基金）注资成立，但又不完全等同于行业协会，而是一个相对独立运行的企业，按照“三会一层”的管理思想，组建了职能完善、结构清晰的组织架构。在经营层面，以总裁为核心，成立了集团办公室、战略发展部、人力资源部、融资管理部、审计法务部、财务管理部、信息技术部、项目管理部、招商服务部、房产营销部、企业策划部等11个核心职能部门;同时下辖广东中德建筑工程有限公司、揭阳市表面处理生态工业园有限公司、揭阳市中科金属科技研究院有限公司、揭阳市中德工业设计院有限公司、广东中德金属科技研发有限公司、中德金属集团物业管理有限公司、中德金属集团贸易有限公司、中德金属集团仓储有限公司、中德金属集团孵化器有限公司、中德金属集团人才交流有限公司等13家子公司。

二是采用市场化方式加强战略合作。在市场化方面，中德金属集团通过市场化机制全方位寻求与德国合作对接，加强与以德国为中心的欧洲国家在人才、科技、教育、金融、管理等领域进行全面的合作。例如，2014年10月在柏林举行的第七届中德经济技术合作论坛上，中德金属集团成功签约两个项目，成为此次论坛中唯一签约两个项目的单位。B22在共建机制方面，中德金属集团由中德双方合作共建，德方占有51%的股权，而中方获得69%的利润，实现管理和资本的有效结合。集团在德国设立一家分公司，并通过设立若干办事处形式以开拓德国市场，吸引欧洲企业前来投资。正如集团副总裁表示：“如果我们不是企业，而是一个管委会，那是根本不可能在德国设办事处的。现在办事处不仅为园区招商引资，也帮助揭阳市招商引资，市领导都感慨说揭阳市在这方面走在全国前列。”

三是秉持工业化和城镇化并行建设。在工业化方面，通过引进国际先进技术和管理理念，以集约化方式建立中德金属生态城形成规模经济，合理配置资源，实现金属产业集聚发展，提升揭阳市金属产业区域品牌，改变揭阳市金属产业发展“小、散、弱”的状况，扩大揭阳市金属产业影响力和市场竞争力。同时，通过引入德国先进技术把污水、废气排放、固废进行集中处理，切实解决产业污染问题，发展金属绿色产业链，从而实现金属产业的转型升级。在城镇化方面，引入德国欧博迈亚公司参与规划设计建设中德风情小镇，参照黑森林公园景观结合中德哲思名言建设贝多芬森林公园，引进德国“双元制”体系创建应用科技大学和职业教育机构，构思“车间在大树底下、家庭在工厂旁边、孩子在父母身边、园区在万亩森林环绕之中，生产、生活、生态三生一体”B23的城镇新模式，让产业发展更好地满足人的需求。

对于中德金属生态城的运作实践，经济学者马光远如此总结道：“中德金属生态城的顾问是政府，导演是行业协会，剧本由市场来书写，最后的演员靠企业。”这一比喻形象地阐释了三元协同治理的运作逻辑，即政府、行业协会、企业三元互动，在政府统筹指导下，以行业协会作为支点，依托企业通过市场化方式运作。这种新模式既发挥了市场的决定性作用，又坚持了政府的指导性地位，同时也激活了协会的主导性功能。可以说，中德金属生态城的案例反映出当前开发区治理中的一个新趋向，也成为近年来传统产业转型升级的一个范本。

四、讨论和结论

在对分税制改革之后开发区治理的前期研究中，由政府经营企业转为经营土地而引发的对开发区治理模式的探讨，为人们提供了关于政企统合、统合治理的丰富想象，这对于认识和理解地方政府的行为逻辑和行动策略具有很大的启发性。然而，伴隨着工业化和城镇化的推进、政府职能转变的加快、产业转型升级的压力，近年来开发区治理中发生了一些新变化。本文以地方政府推进当地经济社会发展的创新举措为观察窗口，通过对政企统合治理模式的反思，提出了“政府—行业协会—企业”三元协同治理的新模式，并从政府指导、协会主导、企业运作三个层面阐述了三元协同治理的运行逻辑。这一模式既具有明显的有效性，同时也存在一定的局限性，有待进行深入探讨。

第一，三元协同治理的有效性。首先，改变了统合治理模式下“管委会—公司”统合式管理体制、组织结构和权力分布形态，从而避免了因兼具政府与企业双重身份而导致的公权力“遁入私法”现象，以及因政绩依赖、权力的统合性、民主监督的限度等所引发的高廉政风险。B24其次，以行业协会为主导整合同一行业的企业，通过建设工业园区将同类企业集中到园区生产和治理，共同负担规模化生产和污染治理的成本，实现产业转型升级以及经济效益和环境效益双赢。这种方式在经济学上被称为“外部性的内部化”，即通过企业的自愿合作，完成单个企业无法承担的任务，在降低外部性（污染）的同时大幅减低单个企业的成本。再次，将园区开发与城市改造结合，园区规划不仅仅包括产业、金融、研发、设计等区块还包括生活配套区，共同构成一个集生产、服务、生活、教育、休闲功能于一体的新型城镇，既有利于提高物质产品的生产能力，又有利于提高人的生活质量，正好回应了国家推进工业化和城镇化的战略。

第二，三元协同治理的局限性。首先，作为行业协会与地方政府合作、以创新模式建设开发区的典型案例，使得地方政府在园区开发和经济发展中的作用受到影响，地方政府离开了“项目制”平台、缺少了管委会组织资源，难以实现权力、意志和绩效在辖区内的互为推动，也难以保证企业在推动产业转型升级的同时兼顾提供城镇化所需的公共物品。其次，从地方行业协会的行为上升到跨国的战略合作，其中必然涉及不同层级政府的互动，中联部无疑在其中起到了关键作用，为当地政府与省政府和中央政府的沟通中提供中介和桥梁。相比较而言，其他地方政府难以获得这种组织资源的支持，因而也难以将一个行业协会代表的企业“自救行为”上升为国家战略以获得中央的扶持。再次，园区开发和建设不仅要照顾经济利益同时也要兼顾公共利益，在以政府为主导的政企统合治理模式下，可以利用“管委会—公司”组织形式整合层级间与部门间资源，克服职责同构所带来的体制矛盾，有效协调多元利益主体之间的关系。而若是要以行业协会来承担此类责任，显然难以协调企业与基层政府之间的关系、处理社会综合治理等方面的问题。

总体而言，通过对中德金属生态城的调查分析，笔者观察到当前开发区治理中的一个新变化，即在政府指导下由行业协会主导园区开发，通过党际外交促进经济交流，最终成功实现产业升级，并兼顾新型城镇化建设。这一创新做法有别于开发区治理中的政企统合或统合治理的主流模式，可以概括为三元协同治理模式。其创新之处体现在园区管理体制、国际合作方式、产业转型升级模式、可持续城镇化建设等方面，在园区开发和建设中表现出较强的协调性和适应性。然而，三元协同治理模式在实际运作中也表现出一定的问题，如政府除了指导、扶持、提供资源外是否还发挥其他间接的影响？企业如何利用自身资源在党政关系网络中实现自身利益最大化？行业协会主导的园区如何处理治安、社保等社会综合治理问题？以中德金属生态城为代表的三元协同治理模式如何应对不同挑战、是否能持续创新、具有多大可推广性，这些都是有待持续观察和研究的问题。

①B16陈国权、毛益民：《第三区域政企统合治理与集权化现象研究》，《政治学研究》2015年第2期。

②JeanC.Oi，“TheRoleoftheLocalStateinChinasTransitionalEconomy”，ChinaQuarterly，vol.144（December1995），pp.1132-1149.

③AndrewG.Walder，“LocalGovernmentsasIndustrialFirms：AnOrganizationalAnalysisofChinasTransitionalEconomy”，AmericanJournalofSociology，vol.101，no.2（September1995），pp.263-301.

④⑨B12折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期。

⑤B13周鲁耀：《“统合治理”：地方政府经营行为的一种理论解释》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2015年第6期。

⑥陈国权、毛益民：《政企统合型政府治理的体制性反思》，《社会科学报》2017年4月13日，第3版。

⑦陈科霖：《开发区治理中的“政企统合”模式研究》，《甘肃行政学院学报》2015年第4期。

⑧道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海：上海人民出版社，1994年，第20页。

⑩周鲁耀：《“统合治理”模式下的高廉政风险及其制约监督研究》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2017年第2期。

B11朱春奎：《开发区治理现代化：理论基础与中国探索》，《东方行政论坛（第三辑）一开发区行政管理体制机制创新文集》，2014年，第55-60页。

B14渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

B15折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。

B17郁建兴、沈永东、周俊：《政府支持与行业协会在经济转型升级中的作用》，《上海行政学院学报》2013年第2期。

B182012年6月，揭阳市金属材料协会、揭阳市五金商会、揭阳市不锈钢制品协会、揭阳市榕城区钢铁工业协会等四大商会“抱团取暖”，组建了揭阳市金属企业联合会，自发、自募、自建了国内第一支行业协会产业基金，首期募集资金达10亿元人民币。

B19即通过梳理揭阳市六大支柱产业，打造一支产业转型升级的企业家领军队伍，构建以行业商协会为核心的六大产业联盟，打造产业聚集、科技创新、金融服务、人力资源、产业物流、“走出去”六大公共服务平台。

B20《陈东会见德国联邦雇主协会原会长迪特·洪德》，《揭阳日报》（揭阳）2014年9月23日，第1版。

B21《德国工商大会主席史伟哲谈政府如何支持实体经济发展》，《南方日报》（廣州）2014年6月3日，第A01版。

B22此届中德经济技术合作论坛由中国国家发改委和德国经济能源部联合主办，国家总理李克强、德国总理安格拉·默克尔等中德政府高级官员和两国经济界人士共同出席，中德签署了32个合作项目，其中中德金属集团与德方签署的两个项目是：与达姆施塔特工业大学IWAR研究所签订的中德金属生态城分质水处理及资源化利用项目和与阿德勒斯霍夫科技园区共建中德金属生态城合作项目。

B23《中德金属集团积极探索创新传统优势产业转型升级模式》，《揭阳日报》（揭阳）2015年8月1日，第2版。

B24陈国权、陈永杰：《第三区域的集权治理及其廉政风险研究》，《经济社会体制比较》2017年第1期。

（责任编辑：陈果）