浅谈检察机关提起公益诉讼

蒋春玲

摘 要：本文论述了检察机关作为公益诉讼主体的依据;参照相关立法规定及实践，立足我国国情，指出检察机关在提起公益诉讼过程中存在的问题;并提出相应建议。

关键词：公共利益;检察机关;公益诉讼;依法治国

近年来，扰乱社会经济秩序、污染环境等侵害公共利益的事件不断出现，在这样的时代语境下，激活真正意义的公益诉讼已势在必行。经过两年试点，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过决定对民诉、行政诉讼作出修改，以法律形式正式授权检察机关开展公益诉讼。这项决定填补了我国行政公益诉讼制度的漏洞和弱点，为检察机关充分行使法律监督职能提供了法律依据，有利于形成保护公益的强大合力。

一、公益诉讼制度的概念

按照适用诉讼法的性质或被诉对象的不同，公益诉讼可分为民事和行政公益诉讼。民事公益诉讼维护民事法规，以民事主体为被告，其明确管辖范围是食品药品安全、环境保护领域;行政公益诉讼维护行政法规，以行政机关或其他公权力机关为被告，其明确管辖范围是负有监管职责的国有土地使用权出让、生态资源保护、国有资产保护三大领域。对于公益诉讼的概念，目前实务界和理论界内部和相互之间尚未达成共识。笔者认为，公益诉讼主要是针对社会公共利益受到的“私人”损害，由适格主体向具有管辖权的法院提出的诉讼，旨在维护多数人公共利益不受侵害的一种公力救济方式。

公益诉讼是坚守正义的体现，这种以私权形式维护公共利益的尝试，有利于推动国民树立权利意识、法制观念，加快推进依法治国工作进程。

二、检察机关提起公益诉讼的依据

检察机关提起公益诉讼是指检察机关以公益诉讼人的身份向法院提起诉讼，是公共利和国家利益的诉讼代表人。

（一）检察机关提起公益诉讼的现实必要性

近年来，随着市场经济的不断深化、发展，处于转型期的中国，利益冲突不断加剧，社会问题接踵而至，诸如侵吞国有资产、环境污染、骚扰电话、假疫苗、问题奶粉等侵害公共权益的事件频发，加上行政机关不作为或乱作为，使得侵权者得以法律宽纵，社会矛盾不断激化。

虽然我国法律赋予民间组织一定的公益诉讼权，但诉讼进展仍难达预期，除法律对诉讼主体设置了资格门槛外，其根本原因在于民间组织诉讼能力存在先天不足，以环境公诉为例：环境损害案件具有极强的专业性，且取证难度大、诉讼成本高;而环保组织实力薄弱，人员少，规模小，尤其缺乏专业人才及资金，既无力购买优质法律服务，又难以承担高昂的司法鉴定费用。相较之下，不少损害环境的肇事方财力雄厚、加上地方政府出于保护，干预司法，这种力量上的失衡严重阻滞了民间组织提起公益之诉的可行性和积极性。

（二）检察机关提起公益诉讼的优势与作用

1.检查机关的独立性及权威性

宪法规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察机关是我国的法律监督机关，由人大产生、对人大负责;以国家根本大法的形式确定其独立检察权，使其履行法律监督职能时不涉及私利，做到客观公正，不会滥权滥诉，既避免对行政秩序和效率造成冲击，又有利于维护国家和公共利益。

2.检查机关的专业性

检察机关是我国的司法机关，拥有具有专业法律知识和诉讼技能的人才队伍，在提起公益诉讼过程中能充分发挥专业优势，做到有的放矢，能够收取较好的效果。

3.职权法定性

检察机关提起公益诉讼是我国宪法的明确要求，对于符合法律规定的案件必须提起公益之诉，不能缺位，否则就是失职渎职，就应承担法律责任。此外，这种履行法定职能的行为就意味着检察机关可享受国家财政经费保障，没有经费之忧，能保障充分履行诉讼职能。

三、现行公益诉讼存在的问题

（一）行政公益诉讼存在的问题

我国虽经历了从试点到《行政诉讼法》的修改，但这种修改仅作出了原则性的规定，在诉讼程序、诉讼管辖、举证规则等方面仍有待进一步完善。此外，在如何充分发挥诉前程序的效用，加强建议与诉讼的有效衔接上，仍存许多问题，主要表现在：建议刚性不足;行政机关履行建议不积极，期限长、回复不具体，或仅作书面回复;在建议被拒绝履行后，检察机关提起诉讼不及时等。

（二）民事公益诉讼存在的问题

取证难、固定证据难。公诉案件的办理需要出现侵害公益的事实、事实与侵害行为之间存在因果关系，而这些证据收集较难;此外，由于鉴定程序复杂、周期长、成本高、鉴定人员客观性不足等问题，难以确定损害及赔偿。

判决执行难。我国法律虽规定：“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告人不履行的，人民法院應当移送执行。”但对被告是否履行、被告的履行应由哪个机关进行监督没有明确的法律规定，判决生效的事后监督不到位，容易使判决流于形式，达不到公益诉讼应有的效果。

四、加强和完善公益诉讼制度的建议

（一）优化诉前程序

针对检察建议形式化、缺乏实效等问题，一方面应完善检察建议制度，对检察建议进行分类，立足实际，详细具体地、有针对性地提出可行的建议;另一方面强化检察机关调查核实权，对于诉前程序的取证难、相关主体不配合的问题，应通过立法明确各方权责义务，切实增强检察机关调查核实权的刚性。

（二）推动公益诉讼价值效果最大化

公益诉讼是新生事物，需要社会公众的广泛参与。检察机关应通过座谈会、网络宣传、知识讲座等加强宣传，建立公益诉讼成果分享体制，提高公众的知晓度和支持度。此外，充分利用科技进步带来的优势，促进大数据和人工智能在公诉案件中的运用。

（三）进一步完善公益诉讼立法

进一步完善立法，推动实现公诉立法四步走。一是针对实际问题进一步完善司法解释、出台规范性文件;二是积极推进立法，适时扩大公诉案件范围，用特别法的规定逐步释放“等”字这类兜底性条款的意义;三是努力推进各级人大、政府制定地方性法规、规章、制度，支持司法机关开展工作;四是积极探索公益诉讼专门立法。

参考文献：

[1]周新华.检察机关参与公益诉讼主体地位的法理分析[J].法制与社会，2009年第29期.

[2]夏峰.浅析新时代检察机关介入公益诉讼的必要性[J].正义陕西，2018-04-19.

[3]中国环境报.检察机关提起公益诉讼制度的正式确立，2017-7-4.

[4]汪放.我国检察机关提起民事公益诉讼制度研究[D].南京师范大学，2017.