政府组织结构视角下经济发达镇行政管理体制改革研究

摘 要 优化政府组织结构是经济发达镇建设服务型政府以及推动行政管理体制改革试点的重要内容。以重庆市江津区白沙镇为例，从政府组织结构视角研究了其作为重庆地区首个经济发达镇行政管理体制改革试点镇的实践经验。研究得出合理调整政府组织结构有利于推动经济发达镇的行政管理体制改革，并提出实施差异化的行政结构调整策略、厘清区镇层级职责关系、合理设置区镇间协调机制、配套完善的体制改革政策等进一步改革建议。

关键词 行政管理体制改革 经济发达镇 白沙镇

中图分类号：D630文献标识码：A

0引言

目前，众多学者从不同视角对经济发达镇行政管理体制改革话题进行了研究。例如，张瑞研究指出广东省顺德区推进的“大部制”和“简政强镇”事权改革，可为乡镇行政管理体制改革提供一定的借鉴作用。叶中华等研究认为具有责任大、权力小、功能弱、效率低等特点的传统乡镇行政管理体制是制约经济发达镇发展的主要原因，并提出可从人事编制管理、财税体制变革、强化乡镇规划建设等方面改革既有行政管理体制。任贵州研究提出了经济发达镇行政体制改革评估指标体系，强调应从“集中高效审批”、“强化监督服务”、“综合行政执法”等方面去衡量经济发达镇行政体制改革的效果。区别于已有学者研究思路，本文拟从政府组织结构视角对经济发达镇行政管理体制改革进行剖析，并结合重庆市江津区白沙镇案例，以期提出促进经济发达镇行政管理体制改革的相关建议。

1政府组织结构影响经济发达镇

行政管理体制改革的理论分析：

现代管理学之父彼得·德鲁克认为组织结构是为了实现特定目标，而经过組织设计形成的组织内部各部门、各个层次之间固定的排列方式;组织战略决定了组织结构，设计组织架构必须与组织战略相适应，且组织结构需要以任务和人为中心，形成权责分明的运行路线。经济发达镇行政管理体制改革是党中央、国务院安排部署的一项重要战略任务，其既是深化行政管理体制改革、建设服务型政府的核心要义，也是加快推进新型城镇化、统筹城乡发展的客观需要。进而，优化和重塑更优的经济发达镇级政府组织结构，不仅是满足国家战略需要，也是具体落实经济发达镇行政管理体制改革试点的重要内容。

从组织结构理论看，不同的组织结构决定了不同组织能发挥不同的功能，反之，最终设计成形且进行运行的组织结构就会体现出最初设计的体系职能。经济发达镇行政管理体制改革试点要求试点镇级政府职能需要有创新性，并通过变革以迎合经济发达镇经济社会发展的现实需求。因此，合理优化现有镇级行政组织结构，推动镇级政府职能转变，将有助于经济发达乡镇更好地履行政府职能，也有利于促进中小城镇与大型城市协调发展。

2白沙镇行政管理体制改革

初步成效：

重庆市江津区白沙镇位于长江上游，是江津区西部的区域中心，距离重庆市主城区72公里。江津区白沙镇是万里长江上游的国家级第一深水良港，也是黔北地区及江津西部的经济、文化、商贸中心和交通枢纽。白沙镇面积约237平方公里，总人口约20万人，管辖5个社区、19个行政村，是重庆市第一人口大镇及重庆市重点发展的中等城市，素有“天府名镇”、“川东文化重镇”之美称和“小香港”之盛誉。白沙镇经济社会发展速度一直名列江津区各乡镇前茅，近几年其GDP和人均收入都呈逐年上升趋势。2017年上半年，白沙镇实现地区生产总值14.6亿元，同比增长10.8%;城镇居民人均可支配收入1.6万元，同比增长11.5%;农村居民人均可支配收入8852元，同比增长13%。

2010年，白沙镇获住房和城乡建设部、国家文物局授予第五批“中国历史文化名镇”荣誉称号。2012年，白沙镇被列入全国第三批改革发展小城镇。2013年，白沙镇被中央编办等六部委确定为重庆市第一入选全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇，这进而拉开了重庆地区进行乡镇行政管理体制改革试点的序幕。此举为创新地区基层政府治理结构、提高基层行政服务效率、改善当地人民生活环境提供了强大的动力。在被纳入改革试点镇名单后，江津区白沙镇大胆创新，充分发挥基层开创精神，重点变革政府组织结构，健全基层政府功能，完善基层治理体系，创新行政组织管理方式，至今试点工作已取得初步成效。

2.1精简机构，优化政府组织结构

一是全面精简白沙镇政府内设机构，调整镇原有行政、事业机构，综合设置“三办七局”，实行“大部门制”组织结构。即综合设置党政党建、政法和社会管理3个办公室，财政、经济发展、建设环保、民政社保、社会事业、农业发展、综合执法等7个局，共10个综合办事机构。二是有效整合“三办七局”机构内的各项资源，充分发挥新式组织结构作用。例如成立的综合执法局重点将规划建设、市政园林、环境保护、文化旅游、农业生产等方面涉及的31类行政执法事项纳入综合行政执法，基本实现“综合执法全覆盖”。改革试点以来，白沙镇综合执法局实施了综合执法案件4000多件，开展劝导纠正违法违规行为1万余件，无一件行政复议和行政诉讼案件。三是构建便民服务体系，搭建服务于社区及村的“一站式”便民服务实体平台，推行权力清单、服务清单和责任清单“三单”管理制度，基本实现办事“足不出白沙镇”的服务目标。自便民服务中心运行以来，镇、村两级服务中心共办理各种事项约6万件。

2.2下放事权，赋予基层层级权限

一是江津区20多个区级部门按照“能放则放、依法下放”的原则，采取授权、委托、派驻办理等方式，分期分批下放经济发展、项目投资、规划建设、城市管理等124项社会管理权限给白沙镇，改变了过去白沙镇政府只有管理检查权而无审批、执法权的现状，初步形成了权能完善、事权统一的职能配置体系。目前，白沙镇已审批下放权限办件数量超过7万多件次。二是强化镇政府对重点部门的统筹协调能力，合理融合各区级部门权限。区公安、国土、国税 、地税 、工商、食药监等区级部门在白沙镇均设有分局，原则上行使对应上级部门的行政权限。对区级部门分支机构，白沙镇采取双重管理以镇为主的管理体制，人、财、物、事均由白沙镇统筹管理，上级部门进行业务指导。三是构建统一协调的权力运行机制。区级部门在下放权力的同时加强事中事后监管，建立健全了协调指导、评估督查、情况互通、人员培训等工作机制。镇级部门之间完善沟通协作机制、多方联动机制，审批部门和执法部门之间建立联席会议制度，实现上下左右无缝对接，放权运行通畅无阻。

2.3强化监督，规范权力运行机制

一是白沙镇针对放权项目制定出台专项管理制度，推行政务公开，强化社会监督，建立与扩大镇级权限相适应的民主决策和权力监管体制，健全监督机制和问责机制，从工作要求、工作程序、纪律规定等方面对其行使事权予以明确和监控，防止下放事权被滥用。二是通过建立与扩大镇权相适应的民主决策和权力监管体制，建立行政问责的具体实施程序和运行机制，确保了工作人员干净干事、廉洁用权。

2.4完善体制，创新社会治理体系

一是构建社会治理创新体制，推动社会治理网格化、信息化、体系化建设。白沙镇设置专门的社会治理机构，即政法和社会管理办公室，以此来整合人民调解和司法调解资源，并采取政府购买服务方式加强社会治理队伍建设，组建政府专职消防队、专职治安巡逻队，形成了“以政府为主导、社会共同参与、网格化为依托”的社会治理防控体系。二是通过社会管理网格化、社会服务平台化、信访秩序法治化，有效化解矛盾纠纷。改革试点以来，开展法制宣讲70余场次，接待群众法律咨询2万余人次，受理各类民事纠纷776起，调处成功率达97.7%。

3白沙镇行政管理体制改革

存在的问题：

3.1行政组织结构有待进一步优化

尽管当前白沙镇设置了“三办七局”，下设30个科室，也获得了一定程度“区县级政府管理权限”，但从整体上看，镇政府的职能并未完全转变和准确定位，镇政府的行政组织设置雷同于区级部门，同时也新设了一些协调性机构，造成了部分机构出现人员臃肿的问题。另外，由于部分管理权限下放到镇，不少素质参差不齐的聘用人员也未能有效发挥好管理职能，从而潜在地易于引发管理问题以及形成职能冲突而导致相关矛盾。

3.2区镇之间的条块关系仍未理顺

计划经济时代全能型政府的特点之一是实施“条块结合、条条为主”的条块管理体系，然而市场经济体制更强调建立以块为主的条块结合体系，即不仅要维护中央政府权威，也要充分发挥地方政府的积极性。从白沙镇行政管理体制改革来看，真正与上级管理部门合署办公的只有政法和社会管理办公室，另加挂了司法所的牌子，其他诸如公安派出所、工商、国税、地税等上级管理部门均不在镇级政府机构设置之列，上级管理部门与镇政府之间条块关系仍未理顺，处理具体问题时仍会以镇政府与有关部门“协调”为主。

3.3区简政放权工作需要进一步深化

一是简政力度不够。白沙镇镇政府仍然承担了大量不该管的职能，若镇级职能只增不减，后续改革将难以维系，这就需要进一步弄清政府与市场之间的管理关系。二是放权力度不足。区级部分如何依法放权、合理放权，从而避免向镇级政府“丢包袱”，仍然需进一步探索。三是承接力度不行。在白沙镇行政管理体制改革机制运行中，也存在一些事项承接流程不够完善，承接人员紧缺和办理质量不强等问题。

3.4制约事权下放“瓶颈”亟待突破

白沙镇行政管理体制改革中存在采用委托等方式赋予镇级政府行政执法权的实践，但从法律层面看，该种方式也导致镇政府作为执法主体不完全合法等问题。同时，我国现有法律法规对行政复议、行政诉讼的程序和主体都有严格的规定，进而将执法权下放给镇级政府机构可能会产生一定的法律问题。

4经济发达镇行政管理体制

改革建议：

深化经济发达镇行政管理体制改革是一项系统性的工程，破解改革难题需要制定和实施多样化的措施，也需要完善的政策配套体系支持。结合江津区白沙镇行政管理体制改革试点的初步成果以及面临的问题，本文将着重从政府组织结构视角提出相关政策建议。

4.1差异化地调整行政结构

经济发达镇行政管理体制的变革应根据其在区或县政府大框架下所承担职能的不同而差异化地调整行政结构。例如，江津区白沙镇构建的“三办七局”制度主要迎合了该镇在江津区内的发展定位，而区内如珞璜镇镇政府主要为珞璜工业园、江津综合保税港区提供征地拆迁、社会治理、安全信访稳定等服务，圣泉街道办事处主要为江津滨江新城开发建设提供服务。若用统一的白沙镇行政管理体制改革模式去推动江津区其他乡镇改革，可能将严重地不适应不同乡镇的现实发展趋势。

4.2厘清区镇之间职责关系

经济发达镇行政管理体制改革涉及了区（县）与镇（街）两级政府层级的职责关系。为确保镇级行政管理组织机构变革顺利进行，应做好政府职能管理归位，可采取以权责清单的方式明确镇级政府的管理权限，提高其履职能力。同时，可进一步构建不同层级政府之间的协调及配合关系，打造伙伴型政府间纵向关系。此种伙伴关系并不是对各政府层级间的简单改造，而是在职责权限明确的纵向政府间建立相互合作、相互依赖、相互制约和信息及资源共享的伙伴关系。例如，白沙镇可对目前派驻或派出镇上的机构进行梳理，按照重心下移和充实基层政府功能的原则，继续分类调整管理体制，完善基层政府功能，推进基层治理体系和治理能力现代化。

4.3合理设置区镇协调机制

经济发达镇行政管理体制改革应注意政府机构调整中出现的临时性协调机构现象。这些临时性协调机构不仅会导致政府机构功能的弱化，也会增加组织结构以及导致人员臃肿造成职权交叉和人浮于事的局面。镇级行政管理体制改革时要明确合理的行政规模界限，充分利用现有的行政组织资源，将临时性的机构进行清理，确有必要设置则应遵循法定程序和权限设置，力争保持合理的政府组织结构规模。

4.4配套完善体制改革政策

一是要明确经济发达镇的执法主体资格。对于城市化程度高、产业集中度高、工业和服务业比重逐步增大的经济发达镇的白沙镇而言，拥有明确的执法资格和配备专业的执法队伍，将更有助于解决权责不一致的难题，更好地对当地经济社会进行管理。二是要构建与经济发达镇财力和事权相匹配的财税制度。只有相适应的财税制度才能更好地发挥经济发达镇的政府管理职能，可大力实施财政专项资金扶持政策、实施优惠税收政策等促进经济发达镇进一步发展。三是要实施灵活的人事管理政策。行政管理体制的有效运行离不开行政人员的严谨工作，动态地实施合理的人事制度更能激发干部职工建设好服务型政府。可制定科学的行政管理定编制度，配套相应的待遇体系，并创新政府机构建设和购买服务的有效形式。

作者簡介：梁其凯（1975-），男（汉族），重庆江津区人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，重庆市江津区滨江新城管理委员会主任，研究方向：行政管理。

参考文献

[1] 张瑞.行政管理体制改革的新尝试关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考[J].中国特色社会主义研究，2010（06）：58-63.

[2] 叶中华，王楠，常征.经济发达镇行政管理体制改革的思考[J].中国行政管理，2011（01）：86-89.

[3] 任贵州.经济发达镇行政体制改革评估指标体系的设定与评价基于江苏省张浦镇的改革实践[J].理论导刊，2016（10）：14-19.

[4] 彼得·德鲁克.管理：使命、责任、实务[M].北京：机械工业出版社，2009.