税收立法权纵向分配问题研究

董鹏飞

【摘 要】中央与地方关系的核心内容就是财政方面的资源在两者间配比，而作为财政主要来源的税收如何分配从根本上影响中央与地方间财政关系。而财政资源在中央与地方的分配关键在于合理的分配税权，特别是税收立法权。税收立法权在纵向的分配，实质就是在中央和地方之间对国家权力及权利背后的财政利益的分配。在目前地方税体系残缺不全，地方收不抵支的背景下，与其说是税收立法权的合理分配，不如直接说是中央税收立法权的适度下放，对中央与地方财政关系的改变，加快财税体制改革有着不可替代的加速作用。本文是对现如今中国的税收立法权的纵向分配的现状进行综述并且分析。在此文中，笔者认为应该将税收立法权从中央适度的下放到地方，希望笔者的观点对税收立法权在纵向上的分配的不合理情况有所改变。

【关键词】中央与地方；税收立法权；纵向分配

一、引言

十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。税收法定原则多次被提出，即如果没有相应法律作前提，政府是没有权利向公民进行征税的，而公民也没有义务向政府纳税。这必然就涉及到了税收立法权，它的分配会直接影响中央和地方在财力方面的分配，进而会影响地方的发展，地方政府提供的公共产品和公共服务质量。94年，为了提高两个比重，我国实行了分税制改革，根据事权的大小，按照税目的种类，对财权进行划分，这个财权包括了税收的收益权和征管权，唯独税收的立法权牢牢握在了中央的手中。在分税制实施的20多年以来，我国中央收入占财政总收入的比例确实一点点的在提高，但是同时也产生了一个问题，地方政府收明显不够支。于是，今日，我们需要重新将税收立法权的纵向分配拿出来讨论。

二、我国税收立法权纵向分配的现状

众所周知，我国作为单一制国家，地域广阔，人口众多，纵观我国历史，无不是以建立集权国家为主，即便到了今天也不例外。为了实行有效的管理，全国地区被划分为没有任何主权特征的行政区域，这决定了我国必然是中央集权的国家，这也意味着我国在税收立法方面也必然是集权的。

从理论层面看宪法，在第58条中写道：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。而在立法法中，第八条中第六点规定“税种的设立，税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”。再者，根据2001.4.28修订通过的《中华人民共和国税收征收管理法》中第三条规定，我国税收基本制度包含税收的开征，停征，免税，减税，补税，退税等事项，全国人大或其常委会授权的国务院是税收基本制度的立法主体，地方仅有该法律规定以外的发票管理权等较少的辅助立法权。

从现实层面上看，目前我们所知道的增值税，消费税，资源税，土地增值税等等都是由国务院以暂行条例的方式制定颁布的。相反，对于地方政府，中央曾把筵席税和屠宰税的管理完全放给了地方，由地方决定。后来又规定非全国性质的农业特产税的税目，税率，以及其实施办法可由地方自行制定。但是在2006年就废止了屠宰税暂行条例和农业税，筵席税只有个别地区才开征。目前地方所拥有的只是些许辅助立法权，例如制定相关细则，调整税率，加征或者减免税额。

三、目前税收立法权纵向分配存在的问题

（一）税收立法权配比严重失衡

目前，税收立法权过度集中于中央这个情况是无可争议的，而地方仅具有一些税收立法的辅助权。从理论角度来讲，税收立法权过度集中于中央很容易导致滥用；从现实角度来看，税收立法权的过度集中也会增加权利的行使成本，降低权利的行使效率。

（二）税收立法权纵向分配划分主体错误

现阶段，我国税收立法权在中央与地方之间的划分并不是由我国最高权利机关决议确定，而是由国务院行使了这个权利，对税收立法权进行分配，这是与法治原则相违背的。而且国务院出于自身利益的考虑，对税收立法权的分配势必会偏向自身，造成地方缺少税收立法权，甚至说是根本没有税收立法权。

（三）事权与财权分配的不统一

虽然宪法对于各级别政府享受的权利和应付的责任作出了原则性上的规定，但是对于中央与地方的具体事权缺乏具体的规定，这将导致各级政府间权责不明晰，时常发生中央与地方争执或推诿的情况，这将大大降低办事效率。而且中央常常会把繁重的事务层层往下压，最终交给地方来完成。与事权形成对比的是，税权的分配却始终不变，财权方面更是在层层上移，导致了地方政府承担了巨大的财政压力，产生大量的赤字，长此以往，地方必不堪重负。

四、建议

（一）下放部分税收立法权

现阶段，中国处在一个特殊的历史时期，十分的关键。而且，中国目前仍然属于发展中国家，在许多方面的发展还存在一些问题，不够成熟。因此，在现阶段赋予地方政府过多的税收立法权是不合适的，但是需要注意，这句话是指过多的下放税收立法权。然而鉴于我国的税收立法权过于集中于中央，已经影响到了地方的发展。所以，中央应当适度的下放税收立法权，把一些税源不集中，具有地方特色、不宜在全国范围内开征的地方税的制定权完全交由地方，使地方拥有完整的税权。

（二）编制《税收基本法》

为了解决目前中央与地方财税关系的不合理不规范的情况，我国应参考学习一些比较成功的国家的做法，通过立法的形式对税收立法权的分配等问题作出一个科学的，強制性的规定。财税法学界多年的研究成果表明，应当制定一部税收基本法，以此作为整个税收法律体系的母法。该法律将涵盖所有与税收有关的情况。通过该部法律，我们就可以有效的解决当前的税收立法权不合理的现状。

（三）加强事权财权的匹配度安排

首先，应合理的规划中央与地方的事权分配，然后以事权的划分为基础，合理配置财权，税权，干多少事就拥有多大的财力。并建立规范的财政转移支付，对事权和财权可能存在的偏差做一些适度的调整。将事权部分上移，而财力、税权适当的下放给地方，从根本上解决地方财政资金不足的问题，这将大大缓解目前地方的收不抵支的问题。

【参考文献】

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