用于租赁房建设的农村集体土地来源及供给动态

周琼 张世龙

[摘要]从城中村改造、“小产权房”清理、“空心房”拆改等方面对农村集体土地建设租赁房土地供给的可行性进行了分析，进而对郑州、广州等试点城市农村集体土地建设租赁房的实践进行动态分析，在此基础之上提出有效扩大用于租赁房建设的集体土地供给的对策建议。

[关键词]集体土地;土地供给;用地来源分析

[中图分类号]F301.1[文献标识码]A

为了建立健全房地产健康平稳发展长效机制，解决住房供需矛盾，增加租赁住房的供应，完善购租并举的政策，2017年8月28日国土资源部和住房城乡建设部制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称方案）。依据租赁住房需求较大，村镇集体组织有建设意愿，有资金来源，政府监管和服务能力较强这些条件，国土资源部和住房城乡建设部确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。通过在试点城市运营一批利用集体土地建设的租赁房，建立和完善集体土地建设租赁房的规则，分享一批可复制，可推广的改革成果，为实行城乡一体的建设用地市场提供支撑。

1 集体土地建设租赁房的土地来源分析

1.1 基于城中村改造的公共租赁房用地来源分析

城中村是我国城市化进程中特有的产物，在城市不断扩张的过程中，位于城市边缘的农村被划入城区，成为城市的一部分。虽然区域上属于城市，但是其土地性质仍属于集体土地、行政管理模式上也仍然保留原有村落的模式。由于城中村距市中心近，租金便宜等这些优点，成为了外来务工人员在城市的落脚点。而村民为了获得利益，全然不顾房屋建筑是否与环境相协调，造成了城中村卫生脏，居住人员杂乱，社会治安差等这些严重的社会问题。因此，城中村改造成为了各地政府首要治理的问题 。

城中村改造与公共租赁房建设一定程度上是相互关联的。首先，建设公共租赁房为城中村改造提供了可行性的方法，是改造的实践基础，有效地为城中村改造提供了资金来源和政府的政策支持;其次将城中村改造为公共租赁房，不仅把这两者现有的问题得到妥善的解决，还为政府节约了建设租赁房的社会经济成本。

把城中村改造为公共租赁房若是一味的拆除重建势必会造成巨大的社会经济的损失，另外居住在城中村的外来人口会流动到其他村落，将会出现另一个城中村。因此把城中村改造为公共租赁房要从环境，治安等方面入手。比如拆除违章建筑，将电线电缆进行入地处理，把污水管道进行统一规划处理，完善基础设施和绿化，对保留的建筑进行统一的粉刷等。除了对建筑和环境进行治理和改造外，对村民也要有相应的安抚和补助政策。政府要采取必要的政策，比如保留房屋的产权仍归村民所有，针对被拆除的房屋，村民可以选择经济赔偿或者分配同等价值的新建租赁房的面积。同时在公共租赁房规划完成后，要留给村民相应的自住房屋。

1.2 基于“小产权房”清理的公共租赁房用地来源分析

小产权房是我国城乡土地二元制度下的产物，是在农村集体土地上建设的小产权房，没有经过国家规划，也没有缴纳相应的税金，因此也不没有获得国家颁发的房产证，而只有乡政府或村委会颁发的产权证，出售给村集体以外的个人，称为小产权房。小产权房困扰中国社会多年，至今也没有得到有效地解决。面对违规的小产权房政府应该拆除，但对于政府可回购或者可回租的小产权房，根据其使用情况的不同，应该分类处理。具体来说可分为以下三类。

1.2.1 已出售的小产权房。对于已经出售的小产权房，又可分为以下两种情况。第一，购房者符合申请公租房的条件。那么政府只需与原产权人签订回购合同并纳入公共租赁房的范畴，再由政府出面与购房者签订租房合同。对于购房者向原产权人支付的房款，可以对房价进行估算抵消租金，并计算出租房年限，这样一来政府也无需支付另外的费用。第二，对于不符合申请公共租赁房的购房者，政府应要求原产权人退还给购房者当时的购房款，并要求购房者在一定期限内搬出原住所，然后与原产权人签订回购合同纳入政府公租房的范畴。由政府出面将纳入公租房体系的小产权房出租给符合申请公租房的申请人，并将所获得的租金交给原产权人。

1.2.2 已出租的小产权房。同样的对于已出租的小产权房也可以分为租房者是否符合申请公租房。如果符合申请公租房的条件，政府只需与原产权人签订回租合同获得出租的权利，然后政府与租房者再签订出租合同，采用以租金抵租金的方式，按照公租房的租金水平将成其已支付的房租租金换算成租房年限。如果租房者不符合申请条件，则在政府与原产权人签订回租合同以后，原产权人应退还给租房者剩下的租金，并且在一定期限内搬出该房屋。

1.2.3 已建成但未使用的小产权房。对于这类小产权房，政府应与原产权人签订回租合同，将房屋统一回收，并且改造为符合公租房的配套设施，在周边建立相应的基础设施。然后再将公租房统一租给符合申请公租房条件的人，所得租金交给原产权人。

1.3 基于“空心房”拆改的公共租赁房用地来源分析

“空心房”廣义上是指长期无人居住的房屋，但是从狭义上讲“空心房”的形成有以下四种情况：第一房屋主人长期在外打工，不定期回来，造成房屋的闲置。第二房屋的主人去世，房屋没有人继承，或者继承者在城市里已经买房定居，不会再回农村。这样一来房屋年久失修，就导致房屋逐渐荒废破败。第三就是外观简陋，缺乏修缮的土坯房。第四是指“一户多宅”的闲置房。通俗来说就是某户家庭共有三套房子，但是全家都居住在一套房子里，那么剩下的两套房子就是“空心房”。“空心房”所占用的土地长期闲置造成了资源的浪费。因此，政府急需对“空心房”进行整治，鼓励农民有偿退出这些闲置房屋。

以上四种“空心房”现存情况，总的来说可以分为三类。第一，该房屋有主人只是不回来居住或者偶尔回来。针对这种情况，政府可以与房屋主人签订拆除合同，并且进行一定的赔偿，并且在公共租赁房建成以后，给予其一部分的分红。这样的话，在外打工的村民在得到一定的赔偿后，可能就有能力在城市安家，另外每月还能得到一定金额的分红。第二，该房屋已经没有继承人，对于没有人继承的房屋，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。然后政府在与村集体签订建设公共租赁房的合同，统一出租，并将所得的租金按比例分给村集体。第三，该房屋主人在村里已经有一套房子供全家人居住，那么可以由政府出面把闲置的房屋回收，再统一出租给符合条件的租房者，所得租金全部交由房屋主人。

2 试点城市公共租赁房供地动态分析

郑州郑东新区金光集体土地租赁房项目是利用集体建设用地建设租赁住房郑州试点的第一示范区。项目所在地是郑东新区柳园口村，村子已被纳入主城区范围，成为了名副其实的“城中村”。此前“城中村”村民利用宅基地建设出租房，这种使用方式收益低，租期不稳定。而在试点政策出台后，在不改变集体建设用地仍归村集体所有的前提下，村集体“以地入股”，国有公司投资建设房屋，双方按照一定比例对未来的租金进行分成，给柳园口村的村民们找到了一条长久的致富路。

广州市花都区小布村、旗新村在2018年8月被选为广州市首批利用集体土地建设租赁房的试点村。两村的集体建设用地租赁住房试点项目地理位置优越，小布村临近白云机场，旗新村则靠近狮岭工业园。在空港经济区与工业园中，产业职工众多，其中又有大量职工有租赁需求。小布村因为有集体土地使用证，明确村集体拥有对该地块的产权与使用权，所以在全市几个试点村落里推进速度最快。小布村总用地面积为10354m2，狮岭镇旗新村净用地面积为20807m2，按照每套60m2的面积，则两村将提供近1400套租赁住房。

厦门市首宗国有租赁住房用地位于湖里区的2018P01地块2018年5月15日在市行政服务中心公开拍卖。为了加快培育住房租赁市场，厦门市将租赁住房用地供应列入年度建设用地计划，并将原住宅用地基准地价细分为商品住房、租赁住房用地基准地价，租赁住房用地基准地价仅为同区域商品住房用地基准地价的40%左右，允许利用农村预留发展用地指标建设租赁住房，允许地方国企现有闲置或低效利用的旧厂房、商办项目改造为租赁住房。

3 有效扩大公共租赁房用地供给的对策建议

从试点城市的实践情况来看，各地积极响应，制定了相应的实施文件和办法，形成了各具特色的土地供给方式，有效地推动了农村集体土地建设租赁房的进程。但是还存在着一些不足之处，为了有效扩大租赁房土地供给，可以从以下四点入手：一是地方政府要加强与村集体组织的合作，加强城乡建设的统一规划与协调，增强土地来源的有效供给，多渠道扩大土地供给，特别是结合城中村改造、“小产权房”清理和空心房的拆改，规划优越的位置，发展农村租赁房;二是结合乡村振兴战略和新农村建设政策，争取在项目立项和资金投入方面獲得政府支持，完善租赁房小区配套基础设施;三是结合小区文明建设，融入城市文化元素，加强小区物业管理，为租赁房赢得市场提供良好的社会环境;四是在农村利益调整的过程中，要针对不同的土地供给方式来协调农民、村级经济组织和参与经营主体等各方的利益，特别要确保农民利益不受损失。

[参考文献]

[1] 蔡炜慧.基于公共租赁房建设的城中村改造模式研究[D].金华：浙江师范大学，2012.

[2] 翟祎璇.太原市小产权房转为公租房可行性研究[D].太原：山西财经大学，2015.

[3] 谢弟炳，林志明，唐冬梅.农村空心房整治的实践与思考——以赣州市于都县为例[J].农村经济与科技，2017，28（21）：26-28.

[收稿日期]2018-11-22

[作者简介]周琼（1995—），女，浙江宁波人，硕士研究生，研究方向：农业技术经济与管理。

[通讯作者]张世龙（1964—），男，湖北巴东人，教授，研究方向：区域经济及技术经济。