宁夏土地流转问题研究

摘 要：集生态移民与民族区域自治于一体的宁夏，因其自身多因素限制而经济发展缓慢，而作为第一支柱产业赖以生存的土地，因各类流转问题频发。文中就宁夏土地流转方式、特点以及存在的问题进行数据分析与深刻剖析，并提出建设性的意见，为生态移民地区乃至全国范围的优化土地资源配置做出了创设性的提议。

关键词：土地流转;生态移民;土地承包经营权

2015年，宁夏回族自治区被农业部确定为重点推进土地确权的九个省份之一。这为“三权分置”盘活宁夏农村土地经济打下了坚实的基础。十九大报告中提到的巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善“三权分置”制度。再一次为宁夏土地确权和发展农村经济带来了新生机。在2010 年，宁夏党委办公厅、政府办公厅出台《关于加快农村土地承包经营权流转的意见》后，宁夏全区农户积极申领农村土地承包经营权证书，申领数量远高于全国平均水平，签订土地承包合同的数量也激增。

2009年至今，土地流转呈现逐年递增趋势，随着土地流转数量的增加，宁夏地区的农作物种植种类以及播种面积也相应的发生改变。以宁夏各个地市近五年的数据分析来看，粮食播种面积越来越少，经济作物播种面积越来越大，其中药材、蔬菜、瓜果类经济作物种植面积都有大幅提升。

一、宁夏农村土地流转特点

（一）土地流转规模逐年扩大

从上图中我们可以看到，宁夏土地流转面积呈现逐年增加，截至2017年年底，全区农村土地流转总面积343.8万亩。

（二）流转形式多样化

宁夏地区因地理位置特殊，特色产业较为丰富，在开展三权分置下的土地承包经营权流转时，各个区县结合自身的农业优势与特色产业，从宏观上规划布局。在宁夏隆德，当地中药材种植条件得天独厚，于是当地土地流转进入很多中药材企业，进行大规模中药材种植。在宁夏中宁，气候条件极适合枸杞种植，所以中宁夏枸杞产业集团流转7800亩土地进行枸杞基地建设。宁夏全区现已形成，转包、出租为主，股份合作、转让等并存的流转格局。

（三）规模化的流转趋向

近年来，国家对宁夏易地扶贫搬迁、生态移民和产业扶贫以及产业支持的发展力度越来越大，在这样的形式下，各地市产业结构调整力度不断加大，越来越多的土地被集约化管理，农户的土地从一开始的个人流转转变为个人对大户、个人对企业等大规模流转，这种规模化集体化的流转，对于发展规模化产业，带动特色产业具有独特的价值。在宁夏统计年鉴中不难发现，中大型农用机械持有量呈现逐年递增的趋势，这也与土地的规模化发展密切相关。

二、宁夏生态移民村农村土地流转存在的问题

（一）农民观念滞后，制约农村土地流转

宁夏由于地理位置地处西北内陆，经济发展滞后，农民思想观念也相对落后，在调研中，许多移民农户表示自己没有了土地，又因年龄较大而得不到进城打工的机会，失去了经济来源后在家赋闲。还有移民农户虽然将土地转让出去，但是却存在“租期越来越短，租金越来越高”的情况。尽管土地流转是由市场主导的，但是农户心理预期普遍较高，甚至有不少农户在承包期内不惜以违约来坐地起价，这使得很多承包经营主体在农田的基础设施方面不愿意做大量的资金投入，害怕血本无归。甚至还有一些农户，对土地三权认识不清，土地撂荒较为严重，对政府组织的土地确权持有抵触心理，导致土地确权难以完全实施，进一步阻碍土地流转。

（二）规制土地流转的法律体系不健全

目前我国已出台相关法律来规制土地流转的相关问题，在1988年《宪法》中首次列明土地使用权可以依法进行转让，这是对土地流转合法化的顶层设计，2002年《农村土地承包法》正式出台，为土地流转合法奠定了基石，成为农村土地承包经营权正常运用的核心依据;后续的《农业法》、《土地管理法》依次提及农民的土地承包经营权不可轻犯;特别是《物权法》出台，注明了土地承包经营权物权属性，从物权法角度赋予了我国农民长期且有保障的农村土地使用权。

随着经济发展，国家面对农村发展新问题、新情况，总是有一些制度相对落后，不能紧跟时代步伐，导致一些土地流转纠纷不能得到很好的解决。比如对于宁夏本地生态移民后的土地流转退出问题，缺少相關的法律进行规制，有相应村庄直接将土地收归集体所有，甚至以土地承包经营权交换移民后的住宅。现行法律对此没有明确的规定。于此同时，《物权法》与前述相关法律有相应的冲突，比如《农村土地承包法》第37条规定，家庭方式土地承包经营权如果采用转让方式进行流转的，需要经过发包方同意，这使得农村土地承包经营权流转受到限制。这与物权自由的相关理论相违背。除此之外，《农村土地承包法》规定土地承包经营权如果是以投标、拍卖等方式获得的，可以进行抵押，但是《物权法》第一百八十四条对此规定不得抵押。这种逻辑冲突使得宁夏农村地区的土地流转受到限制，不利于整合土地资源，更不利于大规模发展机械化农业。

（三）欠缺合同意识与合理使用耕地的规制

宁夏农村地区土地流转现阶段仍以短期流转为主要方式，这使得很多承包主体掠夺式开发土地资源，只注重自己的利益，并不在乎农地的可持续发展，在某县调研时，农户反应，当地承包给蔬菜种植企业的土地，地中遍布塑料薄膜。清理不及时，在承包期结束时只象征性的给予零星补偿，这就是把老百姓的土地当种钱的机器，自己只管自己能否节约成本，但却不考虑土地的可持续发展。甚至更有一些公司在经营状况不好的时候选择放弃田中作物，弃地而去，只留下烂摊子交给村两委班子，面对农户的追偿，往往会使得村集体处于进退两年的地界。然而面对诸如此类的种种情况，却并没有在合同中拟定适当的条款进行约制，也没有相应的担保能够在出现上述情况时给予农户一定的补偿。

（四）没有合理的土地退出机制

宁夏地区不仅有吊庄生态移民的土地存在不合理的征用，也有一些普通的村庄存在土地流转过程中征用的现象。这种现象的存在，是对农户土地权利的侵蚀。随着经济的发展，越来越多的农村人口涌入城市，如何解决城镇化过程中入城人口留在乡村的土地问题，不仅为解决土地撂荒成为土地流转最后一个环节的关键。现行做法中，可行度较高的是将自己的土地上交给集体，然后换取养老保险，此做法将农民以土地养老的观念转化为现实，对于文化程度较低，又难以理解很多复杂政策的农民来说，是可信度较高，又简单可行的方法。

三、针对宁夏土地流转的建议

（一）加大普法宣传与政策宣讲

在宁南山区，农户因自身原因对土地政策乃至与土地相关的法规理解不到位的情况比较多，对此，一要加强农业政策法规宣讲力度，真正做到农户理解并吃透，将一些惠农政策落到实处;二要继续加强惠农政策的支持力度。对于农户乃至土地承包主体，要对他们进行相应的普法宣传。2009年，宁夏全区以开展使用统一制式土地流转承包合同，但是在调查中发现，仍有部分农户乃至发包主体和经营者搞不清自己的身份、权利义务，甚至口头合同依旧存在。因此，应着力重点推进宁夏山区普法宣传，举办多种形式的宣讲和普法活动。

（二）推动农村土地流转中介组织的积极作用

宁夏地区土地流转的中介组织大多数是由政府部门扮演或者直接出资成立的，这样做的好处在于能够得到大量的财政资金的支持，快速投入到土地流转的市场中去，但是也有很显然的弊端，就是难以真正的市场化，宁夏地区的土地在一定程度上是要交由市场来刺激流转，政府只要把握宏观上给其引导和指引即可。要强化中介组织发展，在现有基础上制定并完善规范中介组织活动的相关制度，使其能够更快更好的发挥土地流转的调剂作用。与此同时，还要规范对中介组织的考核与审查。制定详细的考核审查制度，为其进去市场设定一定的准入门槛，对于考察考核不合格的中介组织，要及时给予相应的行政或其他处罚，使其能够保质保量的为土地流转服务。

（三）积极稳妥地推进农村土地流转

截止2017年，全区仅有1/4地土地进行了流转。土地流转比较充分的地区，几乎全部集中在石嘴山，银川地区。而流转比例较低的地区，主要集中在中南部山区。土地流转的不平衡现象，反映出各地土地仍有较大潜力，也表明当地的农业产业化，规模化发展仍有后发优势，之要宣传、服务、管理等各方面的工作持续跟进，全区的土地流转无论是集约化发展水平，将会跨上一个新台阶。应当坚持在“依法、自愿、有偿”原则的基础上，继续大力推进农村土地流转的实践探索，不断总结推广各地典型成功经验，推动多种形式的土地流转向纵深发展。

在中国，土地是农民的命根子，农民对与土地流转模式的选择是基于自己利益诉求实现的可能性与周围村民已存的“经验”作出的，传统的“离乡不离土”观念以及最低社会生活要求没有基本保障的现实决定了他们对于土地流转模式选择的谨慎性与保守性。土地流转也是政府在为民谋福利的实践中，总结出來的，能够帮助农民转型离开土地的一种较为合理的方式。这种方式将碎片化的土地集中起来，既整合了资源又节约了人力，同时又提升了农民的收入。但是其中的问题也非常尖锐，为此，政府应当重视和综合考虑各方面的现状，协调好农民和各方之间的关系，要贯彻落实十九大报告中提到的关于土地的基本政策与要求，适时找到解决问题的出路。

参考文献

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基金项目：文章为创新课题题目：宁夏生态移民村土地流转问题研究的研究成果，项目编号：YCX19054。

作者简介：李想（1992.03- ），女，山东淄博人，北方民族大学2017级硕士，研究方向：民族法学。