水污染事件多发背景下Y市的“河长制”的政策演变探析

摘 要：文章以Y市的多发性环境水污染事件为背景，概述了“河长制”这一创新性政策在Y市的演变过程，分析了政策取得成效的生成逻辑与原因，同时结合实地调研探讨了Y市河长制当前存在的制度发展困境，并提出了相应的再提升策略与展望，希望对水环境长效治理机制的建立提供一定的思路启发

关键词：河长制;治理成效;制度困境;提升策略

一、研究背景

2018年3月中下旬，中央生态环境部根据近年来多次群众上访与举报的情况核实，组成督察组对Y市辉丰生物农业股份有限公司严重环境污染案及当地中央环保督察整改不力问题开展了专项督察。这一事件进展过程中，该企业多年来的违规工业农化生产带来的严重后果、地方政府部分工作人员的慢作为不作为甚至利益寻租行为的不良影响、中央政府严厉的查处态势让社会公众的目光再一次聚焦到盐城市的水环境治理这一话题中来。

Y市位于江苏省东北部，有着丰富的工业发展资源基础，进入21世纪以来，全市每年创造的GDP总值也呈现出逐年大幅度增长态势。但是逐年增长的GDP是以破坏自然环境与生态安全为代价的，其中十多年来水污染多发的问题最为突出。2009年开始，上级政府的整改要求以及社会公众的舆论这对Y市政府的水环境治理提出了更高的要求，原先环境监管工作的不力与制度缺失为Y市学习并移植“河长制”这一政策提供了契机。之后省级政府的号召推广与中央政府发文在全国强制全面推行河长制工作为Y市的河长制工作开展注入了更强的动力。但是多年来Y市辖区内水环境问题仍然反复发生，这不得让我们反思Y市的河长制水环境治理策略距离“河长治”的长效治理制度还有多远的距离。

二、Y市落实河长制取得成效的生成逻辑与原因分析

（一）治理危机与行政压力促使政策移植与再生产

Y市因为地区经济发展策略导致的化工产业长期性集聚恶性发展，这种特征积弊导致的大型水污染事件频发，事态及后果的持续发酵让Y市相关治理主体陷入到上级政府查处问责压力剧增、社会公众舆论压力及对政府的政治信任度降低、相关企业经济发展波动、整体城市形象受损等组成的治理危机泥潭中。为了解决突出的水污染问题，摆脱环境治理危机的泥潭，Y市相关政府部门开始探索一系列有利于水环境改善、污染型企业整改的方案，可以说正是因为水污染爆发的危机让Y市相关决策部门意识到水环境治理层面的制度缺失，开始把河长制的做法设定到政策制定的议程中来。此后省级政府的持续关注与强制推行到中央政府出台文件把“河长制”上升为了国家意志层面的治水策略，自此河长制工作进入到更为标准化、透明开放化的阶段。

（二）首长责任压力促使治理职责的清晰化整合与运作

当前后现代社会所面临的社会治理问题更加复杂化。这一社会治理趋势对于我国当前面临的综合性治理问题提出了挑战与更高的要求，例如我国河流治理问题涉及到多个政府部门，各职能部门都具备一定的治水权限与职责，多年来各部门的专业化分工让部门壁垒愈发严重，这种治理情况被形象地比喻为“多龙治水、越治越差”。这逐步成为我国水治理改革领域的一个最为突出的难点。

河长制则主要根据治理对象的属性来界定治理边界和确定归责主体，相比科层制下碎片化的归责机制，河长制治理模式的归责机制更具整体性和清晰性。此外，河长制的责任分配方式为顶层推动逐级落实的首长负责制。一般认为行政级别越高，表示地方重视程度越高，越是一把手负责，表示地方政府的决心越大，推动也更加有力。“河长制”水环境治理改革是在对我國本土公共管理体制及治理实际需求充分把握的基础之上对管理科学理论的实践运用，中国独特的政治体制和行政体制，为这一政策的落实和生效提供了可能。河长制的推进还整合了社会治理的资源和能力，并以一种不同于西方治理范式的“强政府、强社会”范式逐渐浮现。

（三）问责考核机制倒逼公共责任的强化

各地河长制的开展成效很大程度上主要考核制和问责制来倒逼相关治理部门协同治理强化公共行政责任，具体而言主要体现在以下几方面。首先，将治水效果纳入政府目标考核体系。其次，建立奖惩问责机制。将考核结果与干部实绩和任用以及单位发展状况挂钩; 最后，完善问责考核的辅助机制。如责任主体报告制度、差异化绩效考评机制、终身追究制度、联合督查机制。此外“河长制”这个本身并非为协作的制度，却解决了协作所面临的一个关键问题——集体行动的驱动力。适用于企业的利益刺激等驱动手段并不适用于以公共利益为灵魂的公共治理，而“河长制”通过强化地方党政领导的责任考核形成倒逼机制，激发了党政领导开展协作治理、主动承担治水责任的合力。

三、Y市河长制的制度困境与反思

（一）考核性制度设计与长效河湖管理机制之间的距离

Y市的河长制开展起初历程与政策起源地无锡市的情景有很大的相似度，是面临着特大型水污染案件的治理危机与上级政府查处考核的双重压力。“河长制”产生于水治理危机的情境之中，当这一项危机下重临时考核的制度成为一项常规性制度时，意味着其起初政策所存在的治理情境已经发生了变化。其会面临诸多问题：首先，制度执行力的问题。缺乏非危机情境时，政治压力会降低很多，那么河长问责就很难起到激励作用，“河长制”的执行力面临着“大打折扣”的危险。其次，配套制度的短缺。“河长制”明确了党政领导负责河湖治理，现有的“河长制”成效依赖于河长的权威，在制度建设上还存在短板。另外，有着被动应对危机问题与上级考核特征的河长制与理想状态的长效水治理机制之间依然存在着不小的距离，需要在今后的河长制改革的工作中继续弥合。

（二）治理组织定位与运行困境

河长制办公室或者河长制工作领导小组是各地全面推行河长制工作以来形成的新型社会治理组织系统，其组织定位的明确对河长制工作长效机制的构建有着至关重要的作用。Y市和其他众多开展河长制工作与模式改革的地区一样都面临着如何定位河长办公室的难题。此外，大部分地区的“河长制”已经发展成一个由省、市、县（区）、乡（镇）、村四级的治理网络，然而“河长”并非我国行政编制序列中的固定职位，“河长制”是给当前的各级行政负责人增加的职责任务，那么河长制体系如何更好地嵌入我国科层制行政体系的运行中来就成了核心问题。而就Y市河长制运行的实际情况来看河长的职能实现与河长办的职能定位还存在差强人意之处。

（三）“治理职责打包发包”下的责任与能力困境

从省级政府号召下地级市的自主探索到中央政府出台文件全面推行河长制将河长制治理策略上升为国家意志，Y市的“河长制”工作逐步完善，在这个过程中不断强化了党政领导的环境生态治理责任，对河湖水环境治理无疑大有裨益。然而，一方面水环境治理的复杂性与模糊性决定了一部分党政领导能力与应尽责任之间存在距离，当前尤其是以“责任打包发包”的形式将河湖水环境治理职能与责任进行整合打包再按照科层制的顺序“层层发包”给各级地区党政领导的方式较为常用，这种方式的末端是非常繁重的治理责任落到了基层治理主体手里。此外，河长制发包的“治水责任”存在偏重转移到河长办公室的挂靠部门——水利部门的危险，而河长制治理体系的相关规定对其他涉水部门的规制约束则不足，这部分治水职能部门存在着因循守旧、协同治理意愿偏低、责任推诿的可能性。

（四）公众参与水平低导致“畸形”协同治理

多年来的各地实践情况说明“河长制”的制定在依据河湖治理属性与迫切性的基础之上，政府决策部门顶层设计与推动大力整合我国行政体制内部不同区域、不同层级政府部门的治理资源与力量从而取得了巨大的治理成效，而且起初的政策议程设想是通过政府整合推动，引导公众参与，实现河道治理的多部门、多主体的协同治理。但是显而易见的是河长制实践过程中的成效过度依赖政府体制内力量的推动与河长的个人权威。“河长制”工作的开展对社会治理力量的吸收渠道与程度都存在问题，其设想的协同治理在很多地方依然是“强政府、弱社会”的“畸形协同”，这对于河长制工作的长效机制的建设与持续创新无疑是一道巨大的障碍。

四、Y市河长制的再提升策略与展望

（一）建立健全相关法律制度，提升制度水平

河长制的危机应对背景与权威人治主义、被动应对的绩效主义特征无疑不利于河长制工作的进一步发展。为了改善这一问题。加强相关领域的法治与建立健全法律制度是最为有效的措施。在“河长制”取得成效的同时依然存在对行政权力依赖过度的危机，然而不同层级、不同地区河长对相关工作的重视程度、掌握的行政资源和监督问责力度存在差异，势必导致各地区、各层级治理机制的混乱和成效的不确定性。而要根本上改变这种不确定性，就需要進一步提高“河长制”运行背后的法治品质和制度水平。通过国家立法力量和最终决策可以让河长制制度建设更加成熟化与标准化，从而实现依靠人治主义的“河长治水”到依靠法治主义的“制度治水”的转变。

（二）明确组织定位、优化组织运行

河长制”的实施与成效的取得依托于创新机制中特定的新型组织载体，而部分地区河长制组织定位不清和运行混乱成为“河长制”改革的一大障碍。当前亟需从以下几个方面解决这一问题：首先，明确河长办公室的组织职能定位;其次，制定河长办公室等议事协调机构的设立标准;再次，加强河长制组织体系与原先科层体制的融合程度并优化组织人员结构，各级河长职位严格按照相关规定层级落实进行明确化长期化管理;最后，强化对河长及河长办公室人员的监督。在人大监督和行政机构内部监督的同时还可以引入公众和社会监督。从而做到明确河长制相关治理组织定位，优化组织运行的目标。

（三）精细化问责考核促进长效管理机制的构建

针对河长制工作落实的“责任与能力双重困境”相关部门应该从精细化问责考核角度改善这种境况。一是从“责任打包发包”到“责任系统”，扭转治水责任的偏重于挂靠水利部门和过度下发到基层治理主体的不良倾向。形成治水责任整合打包、精细化分工发包、责任考核与再分配、责任反馈与提升的责任系统，从而促进多元主体治水秩序的生成。二是在治水责任考核的过程中，一方面要注重考核指标设置的导向性、动态性与差异性，另一方面要注重考核主体的专业性与独立性以及考核方式方法的科学性与针对性。从而对河道治理责任进行全面分解，做到治水责任的全覆盖与责任考核的高效化。

（四）提高社会力量参与水平完善协同治理机制

针对当前河长制工作落实过度依赖于行政力量而协同治理水平较低导致该项制度创新还未能发挥最大限度的治理效能的问题，相关部门要动员包括企业主体、非政府组织、社会公众、媒体等社会性治理力量与资源，完善协同治理机制形成“全民治水”的治理合力。在这方面Y市初步开展的“民间河长”、“企业家河长”“公民随手拍”等工作是比较有益的探索。但是在其工作力度与工作背后的协同治理机制还存在不足之处，可以从推动政府信息公开、调整政府绩效考核权重、搭建信息互动平台等方面进行完善，实现更高层次的环境协同治理水平。

五、结语

近十年来，作为我国河长制工作开展较早的典型地区，Y市的河长制工作取得了明显的治理成效，其政策演变经历了复杂的过程，然而其治理过程中存在着明显的人治主义导向和绩效主义导向导致的治理成效不稳定、河长制相关组织定位不清与运行混乱、水行政部门与基层治理主体责任治水责任偏重的、社会性力量参与水平较低等问题导致河长制工作还未能发挥其更大限度的效果。相关部门应该针对这些问题探寻解决之道，努力实现河湖治理协同长效机制的构建。

参考文献

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作者简介：朱帅（1995- ），江苏盐城人，南京理工大学公共事务学院，2017级行政管理研究生，研究方向：公共政策分析。