地方政府官员出现不作为行为的原因分析

徐钰淇

摘 要：当前部分地方政府官员在高压反腐态势、严峻经济转型形势、政绩锦标赛等因素影响下的不作为的现象十分突出。到改革的深水区的关头，他们却没有表现出应有的积极性、主动性和创造性，反而出现消极等待、懒政、怠政的行为，一定程度上阻碍社会经济发展和党员干部队伍整体水平的进一步提高。文章将主要分析和阐明当前影响地方政府官员出现不作为行为的外部原因，并进一步阐述在这些外部原因下地方政府官员的客观难处、心理变化以及如何选择了不作为行为。这里的外部原因区别于官员个体的自身原因。通过在深入了解地方政府官员处境的基础上理解其行为，试图找到有效的解决办法。

关键词：地方政府官员不作为;政绩考核;政绩锦标赛;高压反腐

地方政府官员是地方一级的国家机关的领导，上至省级下至县乡，各个国家机关的各级领导都包括在内。地方政府在地方的规范权、领导权、监督权、管理权的行使和运用很大程度上取决于地方政府官员，而且官员在其职权范围内主管大小事物。因此地方政府官员的权力和相应的职责任务都是很大的。在以往政府施政中也会存在不作为的行为，但不如现在突出和普遍，主要是哪些外部原因造成的，以下将详细展开分析。

一、政绩考核指标从一维转变成多维

改革开放后国家曾在很长一段时间里的主要任务就是发展经济，在这一时期，地方政府官员的核心任务甚至是唯一任务就是发展当地的经济，其政绩考核指标就是当地的GDP增长，一定程度上GDP数字越高相应地仕途越好，这样的强有力的直白的激励，也使官员们的行为变得简单粗暴和出格，造成许多不良影响，例如经济增长方式较落后、能源过度消耗、环境遭到严重破坏、贫富差距过大等。慢慢这样的“唯GDP论”已不再适应社会的需要和发展，中央提出了科学发展观，强调对地方党政领导班子和领导干部的考核要看全面工作，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，要把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。需要去关注以往被忽视甚至是被破坏了的教育文化、环境保护、居民收入、社会保障等方面。对官员的考核不仅仅是经济这一维指标，还包括政治、民生、环境等多维指标。这将大大加大官员作为的难度，具体体现在：

（一）以往只关注GDP时不需要顾及和平衡其他方面，甚至可以牺牲其他方面。现在是要多方面一起发展，都要兼顾，但这些目标在一定程度上是矛盾和冲突的，例如经济增长和环境保护之间的矛盾、建设工业园和保护耕地之间的矛盾、居民收入和社会保障的矛盾等。实现多元目标是理想的，但在具体实践过程中有很多需要平衡和侧重的地方。地方政府官员面对这样的境遇时很容易陷入两难，不知道如何完成这样的合成任务，由此出现不积极、不作为的行为。

（二）在“唯GDP论”时期，就是经济发展最重要，其他都是靠边站，不少地方政府官员采取的方式比较简单粗暴，在与企业拉投资、跑项目时多半是在饭桌等场所中拿下的，这样的方法百试百中，甚至似乎成为了“惯例”。但现在官员考核指标中明确要求不再允许以这样的方式与企业合作拉动经济，这样简单粗暴的方式也难以拉来高新技术企业、严格排放无污染的企业等符合多维指标要求的企业。然而许多地方政府官员还沉浸在过去的方式中，难以适应新的要求，难以摸索出新的拉动经济发展，又顾及民生、环境多项指标的好方法、好路子。

（三）当前经济转型形势严峻，发展地方经济也不再是吃一顿饭能解决的。中央着力推进供给侧结构性改革，通过矫正要素配置扭曲，来提升经济增长的质量和数量。但不是所有地方政府官员都能对全面深化改革、转变经济发展方式、调整经济结构等问题认识到位，理解其内涵并且知道怎么做，这导致他们行动上的不积极，遇到困难信心不足、不敢担当。

二、政绩锦标赛

改革开放后地方政府官员之间围绕GDP增长进行政绩锦标赛，当地的经济发展与个人升迁密切相关，自己管辖范围内的地方与全国、与全省同级地方都存在着竞争关系。有研究发现官员在任期内的相对经济增速与其晋升呈显著的正相关关系。在这样的激励和竞争下，官员开足马力发展当地经济，以求得自身仕途的发展。这也可以体现，理性的官员是会通过有所作为来求得自身发展，而不作为则会不利于升迁，这明明是非理性的行为，但官员为什么还选择不作为，原因如下：

（一）多维指标考核中更侧重经济发展的质量，也强调了社会民生、环境保护等，而这些指标的发展都不是短时间内能取到成效的，甚至需要长期的艰难的试错过程。但地方政府官员的任期通常低于五年，在短短五年内要熟悉一个新的地方，了解地域本质特点和地域差异，在上一任进行的各项工作基础上重新开始展开工作或者将原有的延续下去，这都不容易，在此基础上才能真正开始完成多维指标，可能刚开个好头，任期就所剩无几，后面的工作又落到下一任的手里。在官员的一个任期内难以完成这些长期见成效的指标，而本身社会民生改善和环境生态的保护等指标的完成程度、完成情况要归功于其中一任官员也是很难量化的。在自己任期内很难做出成效且难以清楚量化转变为政绩，这些都容易使官员在要作为、争政绩方面冲劲不大，积极性不高。

（二）多维指标考核本身也存在着很大的难度，给地方政府官员的任务和担子很重，而要有所作为也不可避免地需要财政的大力支持。地方政府财政收入状况对地方政府官员有所作为起到限制作用。1994年分税制改革以来，中央与地方之间的财权和事权进行了重新调整，地方政府获得40%的财权，但是却承担了70%的事权。财权与事权的严重不对等造成地方財政收支不平衡。虽然中央政府不断增加对地方转移支付的力度，但是地方财政仍然是入不敷出。地方政府为了解决财政支出不足的问题，开始依赖土地财政。在中央对房地产市场的管控下，土地财政也行不通，许多地方政府就通过地方融资平台举借债务，满足财政支出需要。这导致地方政府债务率一度居高，中央对地方政府性债务风险应急处置做出部署和安排，这样的方法也受到限制，而且在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核中。既强化多维政绩考核指标，也实行官员问责制，多重压力，相互制约，官员的行动和心理陷入两难，受到制约，有所作为成了有心无力。

三、高压反腐常态

十九大报告明确指出了过去五年来，全面从严治党成效显著，巡视利剑作用彰显，实现中央和省级党委巡视全覆盖。坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”，不敢腐的目的初步实现。不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。在如此态势下，上至老虎、小至苍蝇，机关内的一切制度、风气都离不开反腐，这种高压渗透到官员的日常工作、人际关系和仕途升迁中，涉及每一个官员以及官员之间、官员与人民之间、官员与社会之间、官员与企业之间的方方面面。在此背景下出台的督察制度、监察制度、问责制度都在扯动着官员们的神经，任何一个举动都可能牵扯自己，让自己“乌纱帽”不保。官员的心理承受着巨大压力，再有所作为，容易让自己做的多错的多，导致部分官员出现消极观望、有选择性执行、不求有功但求无过、敷衍了事、强烈抵触等不作为表现。

四、社会监督力度不够、效果不佳

近年来人们政治参与的积极性日益提高，对地方政府的作为以及官员的作为都有所关注，对其不合法行为会投诉、检举和揭发，当自己的合法权益受到侵害时也会寻求途径维护自己的权益。这是民主进步和公民意识增强的表现，但还是存在现实问题。当地方政府官员有不作为行为，并被社会所知道时，人们即使通过合法途径去质疑和要求官员有所作为，也可能没有效果。官员和公民之间存在着悬殊的信息不对称，公民没有确切的实权要求官员有所作为，公民也无任何职权可以亲自为自己有所作為。因此，社会监督的实际效果难以保证，监督力度不够，不足以真正制约官员的不作为行为。

另一方面，官员作为的难度大，可能会有试错的过程，开展中也涉及各方面的利益，不一定能获得广大社会公民的支持和理解，一旦有公民采取手段进行合法抗议示威活动等都可能中断计划，直接叫停官员作为，这样的不被理解和吃力不讨好也可能让官员灰心和退却。因此社会监督会出现效果不佳的情况，反而对地方政府官员的不作为行为起到助长作用。

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