人工智能辅助地方立法的应用与规制

姜素红 张可

[摘 要] 我国地方立法权随着2015年《立法法》的修改扩至所有设区的市，随之掀起地方立法热潮。但目前地方立法的质量普遍不高，存在诸多问题，人工智能技术的应用能为地方立法开辟新路径。基于互联网及大数据的人工智能，能被应用于资料检索、立项论证、立法公开与意见征集、辅助草案起草、立法后评估与备案审查。与此同时，当人工智能被应用于地方立法工作时，需要确立“辅助原则”，规范人工智能地方立法程序的选用标准，限制人工智能地方立法程序的算法，以此来规制人工智能带来的不利影响。

[关键词] 人工智能;地方立法;应用;法律规制

[中图分类号] DFO-05    [文献标识码] A   [文章编号] 1008—1763（2019）04—0139—08

Abstract：With the amendment of the 2015 Legislative Law， China's local legislative power has been extended to all the districtbased cities， which has led to a local legislative upsurge. However， the quality of local legislation is generally not high， and there are many problems. The application of artificial intelligence technology will undoubtedly open up a new path for local legislation. Artificial intelligence based on the Internet and big data can be applied to data retrieval， legislative forecasting， open legislation and public participation， legislative draft generation， postlegislation evaluation and filing review. At the same time， artificial intelligence as a new thing requires legal regulation， especially when it is applied to legislative work， it is necessary to establish "assisted principle"， clarify the scope of work of artificial intelligence legislation， standardize the selection criteria of artificial intelligence legislative procedures， and limit the algorithm of the artificial intelligence legislation program， to regulate the possible adverse effects of artificial intelligence.

Key words： artificial intelligence; local legislation; application; legal regulation

人工智能確能为社会带来巨大便利和发展，但由此新生的法律问题也同步产生。因此，对其不能放任自流，必须用法律进行规制，以确保其按照正确的方向发展。人工智能与地方立法的关系是双向的，一方面，人工智能技术的应用无疑能提高地方立法的质量和效率，另一方面，也必须规制人工智能对地方立法带来的风险。

一 人工智能应用于地方立法法理分析

我国地方立法权随着2015年《立法法》的修改扩至所有设区的市，设区的市对此新赋予的立法权报以极大热情，纷纷开展地方立法工作，制定出台了一系列地方性法规，促进了地方的有效治理。但地方立法权的放开也导致诸多问题的出现，如因为地方立法水平不高，地方立法文本普遍存在必要性、客观性、法律体系统一性不足等问题，盲目出台地方条例，其条文内容不严谨甚至违背上位法规定。人工智能的应用可以有效解决上述问题，这是立法的人工智能化，也可称为“智慧立法” [1]。人工智能一方面对完善地方立法可以起到积极作用，但另一方面又可能为社会带来风险。面对如此情况，人工智能是否能够被应用于地方立法，怎样应用于地方立法，只有通过对其合规范性、合理性与风险性的分析来确定。

（一）人工智能应用于地方立法符合现有政策规定

国务院2017年发布的《新一代人工智能发展规划》提出要培育高水平人工智能创新人才和团队，尤其是“掌握‘人工智能+经济、社会、管理、标准、法律等的横向复合型人才”，还对人工智能推进社会治理智能化做了规划，强调“围绕行政管理、司法管理、城市管理、环境保护等社会治理的热点难点问题，促进人工智能技术应用，推动社会治理现代化。”首次确认了“人工智能+法律”的发展模式。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告提出要着力推进备案审查信息化建设，“以信息化建设提升备案审查工作能力和水平，是贯彻落实党中央关于加强备案审查能力建设精神的必然要求，也是适应备案审查工作新形势新任务、提高备案审查工作水平的重要基础性工作。”说明全国人大开始重视信息技术在立法工作中的运用，而信息化的最终发展导向必然是对人工智能的应用。另外，习近平在中共中央政治局第九次集体学习人工智能发展现状和趋势时强调“要加强人工智能同社会治理的结合”“促进人工智能在公共安全领域的深度应用……运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。”这就传达出中央支持人工智能应用于社会治理领域的政策精神。

（二）人工智能应用于地方立法具有合理性

其合理性体现在三个方面：其一，应用人工智能立法是地方立法工作的客观需求。地方立法过程中存在大量繁琐且重复的工作，例如资料检索、资料比对、校对等，立法工作者面对这类工作往往不堪重负。以法规审查为例，我国现有法律二百六十余部，行政法规近八百部，地方性法规和各类规章均达到上万部，“面对大量的待审查文件以及作为审查依据的大量法律、行政法规、地方性法规等，立法工作者需要花费大量时间精力”[2]，实践中很多地方便只备案不审查，严重影响了法律体系的完整性和立法的权威性。其二，立法与人工智能的结合是科技发展的必然趋势。科技发展的最终目的是要应用于社会实践，否则科技也就失去了意义，正如《新一代人工智能發展规划》指出“人工智能成为经济发展的新引擎”以及“人工智能带来社会建设的新机遇”，人工智能与社会各领域的融合是其技术发展的趋势。其三，人工智能应用于地方立法符合国家治理现代化的需要。国家治理能力和治理体系的现代化不仅要从理念和制度入手，还要结合先进的科技手段，创新政府治理方式。立法作为国家法治的重要领域，也要利用科技来实现自身的完善。“运用智能技术提高立法水平，将科技的有益因子注入立法语言、立法体系和立法评估等一系列的立法活动，这便是机器人科学与科学立法之间的共生机理和共变关系”[3]。特别是在地方立法实践中，人工智能精准的数据能力能够为消解立法中的个人判断和部门利益倾向提供路径[4]。

（三）人工智能应用于地方立法存在社会风险

人工智能应用于地方立法有可能引发社会风险，尤其是立法作为社会关键领域，若一味追求人工智能立法的便利性而忽视对其限制，则后果难以设想。第一，人工智能应用于地方立法可能引发伦理道德风险。人工智能立法程序可能诱发立法工作者的“懒惰心理”，他们不愿再花费精力对立法加以深思熟虑，因为所有工作只需在电脑上按下一个键即可完成。此时，立法者实质上沦为人工智能的附庸，很难说清楚是人类借助人工智能进行立法，还是人工智能在制定法律管理人类。第二，人工智能应用于地方立法可能引发社会治理风险。自法律产生以来，法律就一直与利益有着极为密切的关系，法律是社会各种利益协调的产物。在立法过程中，既存在长远利益，也存在眼前利益;既存在部门利益，也存在公共利益;既存在经济利益，也存在社会利益;能否处理好复杂的利益关系将直接影响到该法的实际效用和实施效果[5]。面对错综复杂的社会关系与利益纠葛，人工智能程序很难理解并作出适当地调和，在这种情况下，任由人工智能制定调整社会关系的法律，就很可能造成治理的混乱。第三，人工智能应用于地方立法还存在制度风险。这是因为人工智能的“发展和革新对社会科学提出了新的技术要求，具体到法律领域集中体现在，人工智能领域的科学立法要面临的是法律的零供给和法律的高需求之间的突出矛盾。制度风险可能来自我们的工业制度、科技政策乃至法律规则，表现为对新技术无措的制度缺失和对新技术错判的制度失败。”[3]（P107）也就是说，在我国现有法律制度未对人工智能有效规制的前提下，人工智能应用于地方立法将因为制度的缺失引发诸多无法解决的新矛盾，如人工智能立法程序的主体地位、适用范围、责任追究等。

由此可见，人工智能应用于地方立法能够对地方立法和地方治理之完善起到促进作用，但也具有可能带来社会风险的局限性。因此，必须正确看待“智慧立法”的两面性，从而正确对待人工智能应用于地方立法。成本收益分析为我们提供了衡量利弊选择的理论工具。从当前部分地方的实践可以看出，应用人工智能立法的获益远大于损耗，如天津市人大常委会用人工智能辅助地方立法，三年间使得备案审查的准确性和工作效率得到明显提高，且其应用范围和效能还可以进一步扩展。人工智能应用于地方立法的收益是不可估量的，但上述提到的风险可以通过制度创设、人力介入等手段加以控制，舍弃人工智能立法程序不是唯一的风险控制方式，且机会成本最高。“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，加快发展新一代人工智能是事关我国能否抓住新一轮科技革命和产业变革机遇的战略问题。”[6]在这一时代形势下讨论要不要发展人工智能就如同二十年前谈论要不要发展计算机和互联网，“电子计算机已经被人们视为科学技术现代化的一个重要标志，法律工作和法学研究要顺应科学技术的发展，也要现代化……法律工作的计算机化已是这一新纪元的必然产物。”[7]时空转换，对于法律工作计算机化的前瞻性同样适用于今日的法律工作人工智能化。因此，面对“智慧立法”的社会风险，应当考虑的不是以弃之不用的方式彻底杜绝风险，而是在发挥其效能与规避风险之间寻找一种平衡，确保“智慧立法”始终朝着有利的方向发展。

二 地方立法对人工智能的应用

人工智能并不是单纯的计算机科学，而是揉合了计算机、生物学、哲学、艺术学等诸多学科的一门复合型学科。即使从计算机科学角度来解析人工智能，它也绝不是简单的计算机程序，而是包含了当下信息技术革命所有的最新成果：互联网、大数据以及人工智能程序本身。也就是说，人工智能是信息技术积累到一定程度才得以产生的，其存在必然立基于互联网、大数据、人工智能程序架构的协同作用《人工智能在未来社会将有哪些风险与挑战》，http：//news.ifeng.com/a/20170831/51821471_0.shtml，访问时间 2018年12月5日。。立基于互联网及大数据的人工智能能够促进地方立法的智能化、现代化，有利于提升地方立法工作的质量与效率。具体而言，地方立法对人工智能的应用主要有以下几方面：资料检索、立项论证、立法公开与意见征集、立法草案生成、立法后评估与备案审查。

（一）资料检索方面

人工智能凭借数据收集与资源整合功能，可以快速完成立法资料的收集与分类。资料检索是立法的基本工作，贯穿于立法各个阶段，如立法预测就需要对社会热点问题和实践案例进行检索，以提高预测的准确性。立法意见本身也是一种资料，需要通过检索功能实现收集与筛选。而立法文本的制定则有赖于对上位法及相关立法例、法学理论、实践案例等资料的检索与综合运用。立法后评估及备案审查也需要检索法律实施效果情况及比对法律文本之间是否冲突。以往依靠人力开展立法资料检索工作，其效率和准确性难以得到保障。毕竟人的精力有限，面对庞杂的立法资料，很难穷尽阅读并保证阅读理解的准确性。以法律文本检索为例，我国各类规范性文本有数万部，字数达到百万字以上，如果要保障检索效率及准确性，需要投入的人力难以计数。再以实践案例检索为例，针对某一领域的立法往往需要参考大量实践案例，但相关案例的数量动辄成千上万，收集这些案例并从中找到与所要立法相关的材料可谓难上加难。人工智能具备精准的数据收集与分析能力，能够有效解决以往的立法资料检索与分析困境，以充足的数据样本来支撑立法决策[8]。因此，在现代社会，应用人工智能检索立法资料是必要的。

（二）立项论证方面

人工智能通过对相关资料的收集与分析，可以实现精准的立法大数据分析，并在此基础上对社会立法需求作出初步判断，这将成为立法前立项论证的一种新手段。立法的立项论证是立法预测以及编制立法规划、计划的重要依据。立法预测作为一项立法技术，本来就要求尽可能使用科学方法与先进科技手段，准确预测社会发展趋势与对立法的需求[9]，人工智能的立法大数据能力能够满足这项需求。地方立法机关所掌握的资源往往有限，若要进行精准的立法立项论证，需动用大量人力物力，所以许多地方立法机关对于立项论证工作草草了事，甚至是不做科学的立项论证，“凭感觉或者经验立项、凭长官意志立项、仅凭重要性立項或仅凭必要性立项、凭起草单位的立法积极性立项、凭工作关系立项等”[10]。导致其出台的立法规划和法律文本缺乏必要性、可行性，不符合社会发展与治理的需要。人工智能可以有效解决地方方法立项论证存在的问题，其应用方式有三种：第一，大数据收集。这是基于资料检索功能，对社会形势及立法需要等有关信息进行收集和筛选。第二，分析与综合利用。凭借人工智能学习与思考的能力，使其对收集的信息处理和分析，得出直观的立法需求。第三，出具立项论证报告。根据大数据分析得出的结论，形成文本资料，告知立法机关哪些是急需通过地方立法进行调整的领域广州市人大常委会开发“广州智慧人大”系统，可对44家单位、1983个数据主题实施联网监控，敏锐捕捉社会经济发展中的问题，综合研判未来发展趋势。。

（三）立法公开与意见征集方面

人工智能的应用将有助于解决地方立法中存在的立法公开不充分、立法意见征集渠道不畅通、回应机制不完善等问题[11]。立法公开与意见征集息息相关，因为在立法未公开的情形下，民众无法得知立法事项，其不会产生参与立法的意识，立法机关也更不会设置公众提出立法意见的渠道和工作机制，形成闭门立法的局面。我国地方立法公开不充分体现在立法文本的形成一般是负责起草的机关内部讨论的结果，只发布一份已经基本定型的草案，其立法过程、立法资料、立法规则等均未发布，即使发布其发布渠道也十分狭窄，只在牵头草拟的部门网站上登出，能够阅读到的人数十分有限。意见征集渠道不畅通体现在地方立法机关采取的公众意见征集方式普遍较为单一且落后，只采取原始的发邮件或小范围调研来征集意见，公众无法很好地表达需求和反映问题。回应机制不完善体现在地方立法机关收集到立法意见后，对意见的汇总整合、采纳反馈效率低下，或随意处之。如很多地方在征集完意见后几天内便召开会议讨论立法草案，没有认真分析立法意见，立法意见的征集沦为形式。

人工智能的引入，将有利于地方立法公开与意见征集的状况得到改善：其一，人工智能为地方立法事项公开、立法意见发表提供便捷的网络系统渠道。地方立法机关可以在人工智能信息平台上发布全流程的立法资料，甚至将立法公开事项推送至公众的手机或其他终端。同时，人工智能将为立法意见的发表提供更方便的网页留言系统，或通过人们常用的各类社交软件、公众号综合收集立法意见。

其二，立法公开与方便的参与渠道将提升公众提出立法意见的积极性。这是因为立法公开将使人们及时了解到立法信息，使其关注立法，而方便的参与渠道则能减少人们参与立法的成本，形成“技术赋权”与“去中心化”的局面，鼓励更多人提出立法意见。

其三，人工智能可以提升立法意见征集、整理、反馈的效率。随着提出立法意见的人数增加，立法意见的处理成为难题。以全国人大为例，近年来立法意见数量持续增多，少则数百条多则上万条，《刑法修正案（九）》收到的意见累计达到十六万条[12]，如果依靠传统方式，根本无法妥善处理数量如此巨大的立法意见。因此，全国人大网站采用了法律草案征求意见系统，极大简化和提升了意见收集工作。以地方为例，通过访问主要省市的人大网站可知，各省人大网站鲜有设立立法意见征集系统，仅北京、上海等较为发达的市人大网站设立了立法意见征集系统。可见，立法意见征集系统目前设立程度较低。另外，现有的人工智能主要用于立法意见征集，将来可进一步拓展到对意见的整理、分析、反馈，节省立法成本，提高立法效率。

（四）辅助草案起草方面

人工智能可以准确运用立法技术，提升地方立法文本的质量。我国地方立法权主体扩充后，新增有地方立法权的主体274个，2015—2017年三年来设区的市共制定地方性法规近六百件，数量每年翻一番[13]。但地方立法水平有待提高，主要包括条文内容、文本结构和效率三方面问题。条文内容方面的问题有重复立法、条文与上位法规定相冲突、条文逻辑不通顺、条文用词不准确等。重复立法是目前地方立法实践中较为常见的问题，即条文内容照抄上位法及相关立法例，这不仅导致地方立法因缺乏创新与特色而发挥不了作用，更是对立法资源的浪费。文本结构方面的问题主要表现在部分地方立法为追求形式上好看，盲目扩充章节和字数，“对立法项目‘门面的关注超过了对解决本地实际问题的追求”[13]（P42）。效率方面的问题表现为效率低，指一部地方性法规通过，需要经过的程序繁杂漫长，包括初步草拟、草拟部门内部讨论、外部征求意见、人大开会讨论等，每次会议后都会产生大量部门意见，其中有些意见修改很困难，有些意见之间则互相矛盾，给立法工作者造成很大困扰。“立法工作具有一套特有的内在规律性，当前面对极速增加的立法主体，通过人工智能辅助起草法规草案可以有效解决地方普遍存在的立法力量不足的问题。”[8]（P51）当下的人工智能对草案起草能够起到的作用包括：其一，通过自我学习提供立法所需的跨学科知识。立法除了需要法律知识外，通常还涉及与调整对象相关的专业知识，这正是立法工作者的短板。人工智能通过快速学习筛选，能够为立法工作者提供立法所需的跨学科专业知识。其二，高效完成文本校对。目前人工智能已经可以对文本的错别字、句式结构、与其他文本的异同进行校对，这将有助于改善地方立法存在的条文表述不当、重复立法、立法抵触等问题。其三，将立法意见融入法律草案。人工智能对立法意见的收集整理功能，使立法工作者了解立法意见反映的真正的问题，为他们起草修改草案提供明确指引。随着未来人工智能的升级和深度使用，人工智能可为辅助地方立法草案起草做更多工作。

（五）立法后评估与备案审查方面

人工智能可以准确进行立法后评估，提升地方立法备案审查效率。立法后评估在我国仍处于起步阶段，技术和应用都不成熟，尤其在地方立法过程中，立法后评估没有得到足够重视，存在评估主体单一、数据收集与分析困难、评估报告形式陈旧等缺陷[14]。人工智能可以完善地方立法后评估存在的上述问题，就评估主体单一而言，以往地方立法仅限于立法机关内部评估，缺乏客观性与真实性。而人工智能则可以将对立法的评估扩展至整个社会，互联网的“技术赋权”与“去中心化”使普通民众和其他社会组织都具有了对立法后评估发表意见的机会。就数据收集与分析困难而言，传统的立法后评估采取抽样调查方式，以发送问卷或召开听证会、论证会来收集意见和反馈，不仅耗时长花费大，获得的结论也不具有代表性。人工智能可以对立法后评估所需数据进行全样本收集，收集对象和收集方式得以扩充，所获数据样本更能反应法规实施的真实效果，并在此基础上快速分析数据，得出具有客观性、真实性、时效性的结论。就评估报告形式陈旧而言，由于地方立法资源及人员素质有限，其出具的立法后评估报告通常是纸质文档，冗长且缺乏直观性、多样性，不能达到良好展示效果，而人工智能则借助互联网、多媒体可视化技术，制作丰富多样的数据展现形式，如利用三维模型、时空动态数据展示等技术[14]（P15），使评估报告更容易理解。

我国地方立法备案审查存在的问题包括法律文件比对困难、用时长。备案审查的目的是确保法规的合宪性与法律体系的统一性，其基本工作是将地方性法规与宪法、所有相关上位法进行比对，审查是否有相违背之处。但我国规范性法律文件数量庞大，仅凭人力进行比对，准确性和效率都难以得到保障。统计数据显示，2015年以来省、自治区人大常委会审批设区的市指定的地方性法规，平均耗时达50.3天，2017年上半年达到了78.8天，部分审批时间长达4个月甚至是半年[13]（P42）。如果将人工智能应用于备案审查，短时间内便可获得准确结果，为地方立法工作节省大量资源例如天津市人大常委會法制工作委员会在使用人工智能辅助立法时，为其设立“敏感词词库”，提升备审查的效率。参见蒲晓磊. 用人工智能辅助地方立法[N]. 法制日报，2018-01-23.。

三 人工智能地方立法的法律规制

人工智能应用于地方立法固然能提升地方立法工作的质量与效率，但对其利用不能超过应有的限度，必须加以规制，人工智能立法的法律化势在必行。通常人工智能的法律规制措施包括制定人工智能专门立法、设计人工智能伦理框架[15]，结合法律和技术手段建立对人工智能的风险控制机制[16]。就人工智能应用于地方立法而言，人工智能地方立法的基本原则、采用什么样的人工智能立法、人工智能在何种程度上参与地方立法、采取何种方式进行地方立法，都需要通过法律来明确，以防止人工智能地方立法程序的滥用和错用。本文认为，当人工智能被应用于立法工作时，需要确立“辅助原则”，规范人工智能立法程序的选用标准，限制人工智能立法程序的算法，以此来规制人工智能可能带来的不利影响。

（一）确立人工智能地方立法的“辅助原则”

“辅助原则”也称“有限原则”，指应用人工智能进行地方立法时，不可过度依赖，将全部事项都交由人工智能完成，而应将其定位成辅助工具。“辅助原则”的基本要求是要确立以人类为中心的工作理念、构建人与人工智能的“合作观”、平衡效率与价值之间的冲突。其一，确立以人类为中心的工作理念。人类才是地方立法工作的主要完成者，地方立法工作应用人工智能只是为了完成一些繁杂且重复量大的辅助工作，使人类集中精力更好地完成主要工作。因此，在应用人工智能进行地方立法时，需要确定非终局性标准。非终局性指人工智能形成的所有结论或成果都需由人来进行判断并决定采用与否。要充分考虑人与人工智能的伦理关系，防止陷入人工智能主导或统治人类的悖论，所有地方立法事项都不能交由人工智能直接做决定，包括数据的检索与分析，都只能作为参考资料，最终要由人把关。人工智能地方立法的工作范围应限定在数据检索、数据整合分析等辅助性工作之内，地方立法工作的核心环节是地方立法文本的拟定，其主观性较大，可能引发的社会风险也最大，需要立法工作者以其专业技术和审慎态度来完成。相对而言，地方立法所涉及的其他环节都是建立在客观数据分析之上，可能引发的风险较小，以成本收益分析方法论，所能获取的收益远大于需要控制的风险。其二，构建人与人工智能的“合作观”。“辅助原则”背后所蕴含的理念是人与人工智能之间温和理性的“合作观”[1]（P7），要求人与人工智能协同工作。其本质是否认用人工智能替代人类或彻底消灭人工智能等极端理念。其三，平衡效率与价值之间的冲突。人工智能应用于地方立法时，虽然能大幅提升地方立法的效率，但也存在一味追求效率，而忽视公平正义等法律价值的风险。这种担忧最早来源于人工智能在司法中的应用，我国近几年已在各地建立“智慧法院”，司法智能化取得很大进展，但也引发人们思考，我们是否只要效率而忽视法律的公平与正义，答案是必须依靠人在效率与价值间寻找平衡点，才能让法律从人工智能中获益，这便是司法的“有限智能化”[17]。司法的“有限智能化”为人工智能地方立法指明了发展方向，也即确立“辅助原则”，这一原则的确立有助于构建和谐的人机关系，促进科技发展与社会进步。

（二）规范人工智能地方立法程序的选用标准

人工智能地方立法程序，指构成一项可用于进行地方立法工作的人工智能的全部软、硬件设施和其中的信息数据。从现实意义而言，规范人工智能地方立法程序的选用标准有助于从设施保障方面提升人工智能地方立法的质量，防止地方因利益关系选用不合格的人工智能地方立法程序。从规范上来讲，人工智能地方立法程序属于我国法律规定的“关键信息基础设施”。我国《国家网络空间安全战略》指出：“国家关键信息基础设施是指关系国家安全、国计民生，一旦数据泄露、遭到破坏或者丧失功能可能严重危害国家安全、公共利益的信息设施”，人工智能地方立法程序符合“关键信息基础设施”的基本特征。根据我国《网络安全法》和《国家网络空间安全战略》的要求，对“关键信息基础设施”实施重点保护，其中一项重要措施就是制定“关键信息基础设施”选用标准。如《网络安全法》第23条规定“网络关键设备和网络安全专用产品应当按照相关国家标准的强制性要求，由具备资格的机构安全认证合格或者安全检测符合要求后，方可销售或者提供。国家网信部门会同国务院有关部门制定、公布网络关键设备和网络安全专用产品目录”。据此，地方立法机关应按照国家网信部门会同国务院制定的专用产品目录和相关国家标准的强制性要求选用人工智能地方立法程序。

综合规范性文件的相关规定以及地方立法的实践需要，人工智能地方立法程序的选用标准包括安全保障级别、性能状况、自主研发程度。三项标准的内在价值存在一定冲突，因此有必要明确选用标准的位阶是安全第一，性能第二，自主研发第三。首先，结合《信息安全技术关键信息基础设施安全保障指标体系（征求意见稿）》确立人工智能地方立法程序的安全标准体系。该体系有建设情况、运行能力、安全态势三大一级指标，建设情况指标评价人工智能地方立法程序的安全保障措施的建设情况，运行能力指标评价安全保障措施的运行能力，而安全态势指标评价安全保障的态势情况。在三项一级指标下，还有细化的二级、三级指标，为人工智能地方立法程序的安全标准提供了详细的借鉴。其次，根据各地实际情况选择最符合地方性能需要的程序。我国幅员辽阔，不同地方的发展水平差异较大，这在立法工作中得到了充分体现，各地方立法资源的配置情况、立法水平、立法的侧重点不尽相同。因此，在选用人工智能立法程序时，地方立法机关应考虑自身资源、立法水平和实际需求等状况，选择匹配自身条件的人工智能立法程序。最后，尽量选用自主研发的人工智能立法程序。地方立法采用的人工智能应尽可能选用国产程序，在条件允许的情况下，可以由地方立法机关与科技公司合作开发专门辅助立法工作的新型人工智能程序，这也符合国务院发布的《新一代人工智能发展规划》中“以加快人工智能与经济、社会、国防深度融合为主线，以提升新一代人工智能科技创新能力为主攻方向”的指导思想，更能确保核心科技牢牢掌握在自己手中。

（三）限制人工智能地方立法程序的算法

人工智能地方立法程序的算法，指作为计算机程序的人工智能，其收集和分析数据所遵循的原则和方法，“人工智能从某种意义上讲是一种能够学习、判断和决策的算法。”[18]算法是人工智能的核心，它影响着人工智能应用于地方立法的各个环节。人工智能的所有行为都是其算法的外化，对人工智能最有效、最根本的规制便是对算法的规制。因此，限制人工智能地方立法程序的算法也就是从根源上规范人工智能的立法行为。另一方面，基于人工智能特殊的主体地位，人与人工智能的关系实际上是人与算法的关系，人类不可能通过法律为人工智能设定行为模式，但可以通过法律规制算法，算法由此成为规制人工智能的必要工具。纯粹的算法中立态度在人工智能地方立法程序的发展中并不可取，所谓纯粹的算法中立指“任由算法技术自身运行发展，而不被任何人为修改控制”[19]，恰恰是人工智能应用于地方立法存在风险，才使得算法规制成为必要。但过度的算法规制也不可取，这是因为算法技术的自由发展也是值得考量的价值诉求，我们需要寻求一种平衡，来消解对算法的规制与其自由发展之间存在张力。在此原则上，应对人工智能地方立法程序进行有限度的规制。

其一，从法律维度规制人工智能地方立法程序的算法。合法性基础是人工智能地方立法程序算法的首要要求，“在算法设计过程中，应当通过法律的价值影响算法的回报函数，加强对网络社会的技术治理手段的法律归化。”[20]具体而言，上位法和相关立法例应当作为人工智能地方立法程序辅助地方立法工作的绝对依据，以法律的价值、目的和有关规定来引导人工智能理解、分析和处理立法数据。例如人工智能地方立法程序对于上位法及相关立法例的理解，应当与官方的法律解释保持一致。由于法律语言具有模糊性，人们对于法律文本的内涵或者外延存在不同理解，这种现象尤其在学术界最为常见[17]（P105），但在地方立法工作中，因为经常需要参照上位法及相关立法例，所以对上位法及相关立法例内容的理解必须精准而权威，应以全国人大常委会和最高检、最高法的解释作为唯一标准，否则在立法论证、备案审查时便会无所适从。

其二，从社会维度规制人工智能地方立法程序的算法。首先，社会维度的算法规制具备规范性依据。《中华人民共和国宪法》第24条明确规定了国家加强社会主义精神文明建设，倡导社会主义核心价值观的职责，对此可以视为宪法否认文化中立，赋予了国家文化引导的权力与义务，这种文化引导同样适用于人工智能地方立法程序的算法设计[19]（P28），以使其在社会维度上更加符合社会主义文化价值的需求。其次，社会维度的算法规制是确保人工智能进行地方立法具备可行性的前提。立法原本就是互相协商，寻求共识的过程，“法非从天下，非从地出，发于人间合于人心而已。”社会维度的规制手段是指将社会的伦理基础与价值基础、社会公益等融入人工智能地方立法程序的算法设计过程中，使人工智能的立法工作成果贴合社会实际，获得普遍共識。最后，从社会维度规制人工智能地方立法程序的算法，得以防止社会价值的伦理风险。韦伯将理性区分为工具的和价值的[21]，“社会的进步离不开先进技术的开拓者，更离不开基本价值的守望者。”[20]（P152）作为人类，面对人工智能立法程序时，尤其需要思考的问题是用人的价值观来指导人工智能的算法进行立法，还是任由算法自行发展，让其立法成果体现出来的价值观影响人类社会的价值基础。如果我们选择后者，那无异于放弃人的主体地位，存在人类被算法规训的伦理风险。出于防范伦理风险的考虑，社会维度的算法规制是必要的。

其三，对人工智能地方立法程序算法的规制应“刚柔并济”。人工智能地方立法程序的规制主体是地方立法机关，“刚柔并济”作为一种方式，要求规制主体的行为保持在合理区间范围内，平衡防范风险与自由发展两种价值诉求。首先要明确，在法的价值位阶中，秩序或者说法的安定性总是优先于其他价值诉求，“正义和法的安定性之间的冲突是可以得到解决的，只要实在的、通过命令和权力来保障的法也因而获得优先地位，即使其在内容上是不正义的、不合目的性的。”[22]有学者提出要保持谦抑姿态对算法进行规制，并主张采用元规制模式，即政府的规制让位于人工智能行业的内部规制，只有在内部规制失效的情况下，政府的规制才是合理的[19]（P29）。因为行业利益的存在，行业内部规制的有效性非常低，内部规制优先的实质就是保障行业的自由发展。一旦人工智能地方立法程序发生问题，此时外部规制如果只作为兜底方式，将难以挽回社会损失。元规制模式背后的价值位阶是颠倒的，也即秩序让步于发展，其实施的风险太大。在价值冲突的背景下，还存在一种基于协同治理理论的规制模式。“协同治理倡导多元治理主体（包括公共部门、企业、社会组织和个人）在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策制定，并协同解决公共问题。”[23]地方立法机关与程序研发机构的规制应同时并行，在算法规则的共同制定、对违规算法的认定和处理、对算法设计者的惩处等方面进行充分协商后作出决定，在协商共治的基础上达成协同规制。这种模式综合了立法机关的法律意见和研发者的专业意见，既满足了防范风险的需求，又保障了研发者的积极性，促进人工智能地方立法程序进一步发展。

随着科技发展与社会进步，人工智能成为新时代不可回避的话题。《新一代人工智能发展规划》提出要大力发展人工智能，探索人工智能与法律的结合形式，这为人工智能辅助地方立法提供了依据，同时也对人工智能的法律规制、人与人工智能伦理关系的构建提出了要求。我们既不能否定人工智能的作用，也不能过度依赖人工智能，“科技是一把双刃剑”早已不是什么新话题，人类社会正是在抱着对科技的信仰与有节制的利用中一路前行，从而发展出灿烂的现代文明。

[参 考 文 献]

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