安徽引江济淮工程建设项目法人组建及运行分析

张效武

（安徽省引江济淮集团有限公司，230601，合肥）

引江济淮工程是国务院确定加快实施的172项重大水利工程之一，为Ⅰ等工程。2015年3月，国家发改委印发引江济淮工程项目建议书；2016年12月，国家发改委批复项目可行性研究报告；2017年9月，水利部、交通运输部批复项目初步设计报告，工程进入全面实施阶段。

一、引江济淮工程基本情况

引江济淮工程建设任务以城乡供水和发展江淮航运为主，结合农业灌溉补水和改善巢湖及淮河水生态环境、农田排涝等综合利用。供水范围涉及皖、豫2省5个市的55个县（市、区）、7.06 万 km2，涉及人口 5 117万人。其中安徽省13个市、46个县（市、区）、5.85 万 km2，涉及人口 4 131万人。输水线路总长723 km，其中皖境长587.4 km，包括利用现有河湖长255.9 km、疏浚扩挖204.9 km、新开明渠88.7 km、铺设管道37.9 km，沿线设安庆泵站枢纽等八大枢纽。

工程双线引江，设计引水规模均为 150 m3/s，2030 年、2040 年取水口引江水量分别为34.27亿m3、43.00亿m3。初步设计报告批复安徽段总投资875.3亿元，建设工期72个月。

二、安徽省引江济淮工程建设项目法人组建情况

为做好引江济淮工程建设管理工作，安徽省政府决定成立省引江济淮集团有限公司 （以下简称集团公司）。

1.组建过程

2015年6月，安徽省政府批准成立省引江济淮工程有限责任公司，作为省投资集团子公司，承担引江济淮工程建设管理职责。为进一步加强项目法人建设，2017年4月省政府批准成立集团公司，注册资本金400亿元，负责引江济淮工程的投资建设和运营管理，授权省国资委履行出资人职能，对集团公司国有资产进行监管。原安徽省引江济淮工程有限责任公司划入集团公司，为一级子公司，具体组织引江济淮工程建设。省国资委批复集团公司章程，省委组织部批准成立集团公司党委和纪律检查委员会，省委、省政府任命（提名）集团公司党委书记、委员、董事长、董事和经理层人员。

2.职责界定

负责投资、建设、管理、运营引江济淮工程，进行主体工程沿线土地、岸线、水资源、生态旅游综合开发和经营。坚持政府主导、市场化运作的基本思路，立足当前建设，着眼长远惠民，构建建管统一、持续经营、运转高效的建设运营管理体制，充分开发利用工程的市场价值，最大限度地发挥引江济淮工程的民生保障作用，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

图1 安徽省引江济淮集团有限公司机构设置

3.运作情况

集团公司共设8个部门和6个现场建设管理处，具体机构设置见图1。

集团公司现有各类人员135名，其中具有正高、副高、中级专业技术职称人员分别为5人、34人、36人，共75人，占人员总数的55.5%，基本建立起一支适应工程建设需要的技术、经济、财务、招标、合同管理等方面需要的人才队伍。

三、引江济淮工程建设项目法人特点

1.项目法人责任制得到有效落实

集团公司系按《公司法》组建的公益类水利工程建设项目法人，按照《水利工程建设项目管理规定 （试行）》，对建设项目的立项、筹资、建设、生产经营、还本付息以及资产保值增值的全过程负责，并承担投资风险。

通过对比发现，开灌比为2∶1的前2序孔施工中各孔段的平均单位注灰量均大于开灌比为1∶1的孔段，而Ⅲ序孔则相反，这说明在前2序孔的施工中，前者水泥浆液的充填情况比后者饱满，到Ⅲ序孔灌浆时，因大部分裂隙被填充而相应减小。说明在该种地层中2∶1开灌的水泥浆扩散半径大于1∶1开灌的扩散半径。

2.实现了建设与运营管理有机结合

项目法人集建设与运营管理于一身，有利于在建设过程中着眼于长远效益，无论是投资控制，还是永久设施与临时设施建设结合上，都有效地避免了建管脱节带来的弊端，并在建设过程中培养了运营管理人才和队伍。

3.扁平化管理提高了建设管理效率

集团公司各部门和现场建设管理处各司其职，各部门负责总体控制，现场建设管理处进行直接管理，呈现扁平化特点，效率较高。

4.按现代企业制度运行

按照《公司法》设立了董事会、监事会、经理层，做到“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，并建立了集团公司用人、薪酬、激励制度。

四、引江济淮工程建设相关主管部门职责划分

水利部、交通运输部在批复初步设计报告时明确：“工程竣工验收由水利部会同交通运输部、安徽省人民政府主持”，就是明确工程建设过程中水利、交通运输行政主管部门都将行使管理职责。为加强统筹协调，省政府成立引江济淮工程建设领导小组，成员单位包括11个省直单位、沿线13个市政府和省引江济淮集团公司，领导小组办公室设在省发改委。

①省引江济淮工程领导小组。负责协调解决工程实施中的重大问题，领导小组办公室主任由省发改委一名副主任兼任。领导小组办公室负责统筹协调项目前期工作推进和工程建设有关问题。主要职责是研究提出工程建设有关政策、办法，起草相关法规草案；监督控制工程投资总量，综合协调平衡计划、资金和工程建设进度；协调调度工程前期工作推进、重大设计方案变更、征地移民、实施建设中有关问题；组织编制相关规划并监督实施；对重大问题提出建议报领导小组审定等。

②省发展改革委（含省移民局）。负责会同有关部门衔接、报批工程投资计划，帮助争取中央预算内投资和专项建设基金；监督计划执行，加强项目稽查、检查；按程序和权限办理主体工程和相关配套工程前期工作审查报批工作；负责指导、监督工程移民安置等。

③省水利厅。负责按照水利部《水利工程建设项目管理规定》，履行水利工程行业主管部门职责。包括配合省发改委与国家有关部门衔接，申报项目年度建设计划，分解下达投资计划，衔接计划执行；按规定进行水利工程的招标投标、质量、安全监督管理和开工备案等，衔接工程阶段验收和竣工验收；对水土保持方案的实施情况进行跟踪检查；组织沿线入河（湖）排污口水质监测；按程序和权限办理主体工程和相关配套工程前期工作审查报批等。

④省交通运输厅。负责按照交通运输部航道建设管理等规定，履行交通运输工程行业主管部门职责。包括与交通运输部衔接，帮助争取交通运输部专项补助资金，报批交通运输工程投资计划，衔接计划执行；按规定进行交通运输工程招标投标、质量、安全监督管理和开工备案等；组织审查审批交通运输工程施工图；衔接交通运输工程竣工验收等。

五、项目法人履职情况

集团公司成立两年多来，集中精力推进工程建设和质量、安全管理，同时发展壮大队伍，各项工作有序开展。

①征地拆迁工作进展顺利。在省引江济淮领导小组办公室领导下，依靠沿线各级政府，征地拆迁工作进展顺利，截至2019年7月底，累计完成征迁投资232.05亿元，占征迁总概算312.26亿元的74%；具备交付条件的永久用地7.1万亩(1亩=1/15hm2,下同)，占总任务的87%；具备交付条件的临时用地11.9万亩，占总任务的77%；拆迁房屋面积264万m2，占总任务的97%；搬迁人口2.5万人，占总任务的35%。

②工程建设有序推进。截至2019年7月，已开工建设56个项目，八大枢纽开工建设6处，河渠工程开工2/3以上，剩余15个单项2019年内全部开工。国家已累计下达引江济淮工程（安徽段）投资计划458.8亿元，占项目总投资875.37亿元的52.41%，其中水利323.8亿元，交通航运135亿元。累计完成投资351.50亿元，占已下达投资计划的76.61%，其中水利部分269.66亿元，占水利部已下达计划的83.28%，完成航运部分81.84亿元、占交通运输部已下达计划的60.62%。已完工程质量全部合格，未出现质量、安全事故。已累计完成招标159项（施工类38项、监理类28项、货物类27项、服务咨询类48项、移民征迁类11项、其他7项），对应概算381.78亿元。

③制度建设不断完善。通过2017年9月集团公司“制度建设突击月”、2018年10月 “制度修订完善突出月”，共建立包括《安徽省引江济淮工程建设管理办法》、集团公司章程在内的94项管理制度，其中工程建设类12项、合同管理类10项、质量安全类16项、财务管理类9项，基本适应工程建设管理和集团公司管理需要。

④建设管理模式持续创新。积极探索代建、委托建设、设计施工总承包等建设管理模式，现已签订跨河铁路桥、高速公路桥改建等代建协议5项，概算投资17.95亿元；委托地方政府建设市政桥梁协议6座，概算投资4.73亿元；设计施工总承包1项，概算投资5.6亿元工程；目前正在推进水质保护工程委托建设、水土保持植物措施设计施工总承包等工作，有效地解决了一些系统独立性强、建设专业性强的单项工程协调难度大的问题。

⑤项目融资具有优势。利用供水水费、水运过闸费收费权质押，与四大国有银行签订贷款框架协议，承诺额度超过400亿元，可以满足工程建设融资需求，并给予利率优惠。

⑥人才队伍建设自主高效。集团公司成立后，人才队伍建设是第一位的任务，除集团公司领导班子由省委管理配备外，按照人岗相宜的原则，采用行政机关、事业单位选调和社会招聘的方式，由集团公司自主选用，迅速组建起一支专业能力强、适应建设管理需要的人才队伍。

六、对大型水利工程项目法人组建的思考

①组建专业化的项目法人有利于集中精力开展工程建设管理。组建专业化水利工程建设项目法人，较之于临时抽人搭班子、工程结束后散摊子，项目法人更能集中精力加强建设管理，可以达到“专业人干专业事”的效果，同时项目法人可以将建设与运营管理有效结合。

②需在可研阶段组建项目法人。在可研阶段实质性地组建项目法人有利于及时招聘所需人才，其人员能更好地参与工程初步设计，同时开展制度建设，为工程建设实施做好各项准备。安徽省引江济淮集团公司从组建到初步设计批复只有5个月时间，队伍建设、制度建设等略显仓促。

③项目主管部门的指导和帮助对推进工程建设至关重要。在当前工程建设过程中，需要与沿线政府、相关部门协调，事项繁多，专业化的项目法人往往协调乏力，必须依靠主管部门的指导和支持，发挥体制性优势。

④积极培育专业化的工程建设项目法人。随着行政体制改革，政府部门编制受到限制，在水利建设补短板的情况下，建设任务仍然十分繁重，需积极培育专业化建设管理力量，承担工程建设管理任务。