我国海警海上执法武力使用法律问题研究

摘 要 我国已调整组建中国人民武装警察部队海警总队，但相关立法未紧跟执法现状，部分法律规定略显粗糙、可操作性不强。本文从我国海警海上武力使用现状出发，梳理武力使用现行法律规定，总结我国海警武力使用合法性、必要且合理性、合程序性三大基本原则，并从明确海上执法武力使用适用条件和规范海上执法武力使用程序两个方面提出相关立法建议。

关键词 海警 海上执法 武力使用

作者简介：高扬，辽宁警察学院，法学部。

中图分类号：D631                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.261

我国海上执法主体经过两次改革之后，改变了以往职能划分不清、执法效能不高的现状，海上执法力量得到整合，避免各执法力量职能交叉。中国海警局的成立，改变了以往执法职能分散的劣势，通过全覆盖的执法服务，使得我国海上执法效率得以提升，成本得以控制。虽然经济的腾飞、国内政治的稳定、国际合作的加深有利于海上维权的展开，但是海上执法的冲突常态化，也使得使用武力愈发频繁。我国除了要应对外国船舶对我国使用武力的各种情形，还应当从我国海上执法和维权现状出发，探讨我国海警海上执法使用武力的合理路径。

一、海警武力使用相关法律规定

（一）海警武力使用的理论前提

对于“武力使用”一词，系源自我国香港地区的《警察通例》，我国大陆现行法律规定尚无对该词的明确释义。《中华人民共和国人民警察法》（以下简称人民警察法）、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》（以下简称使用警械和武器条例）中有关于使用武器和警械、强制手段、处置措施等规定，但是其与“武力使用”的概念并不完全一致，武器和警械是“武力使用”的手段，“武力使用”的外延应当大于处置措施和强制手段。

海上武力使用应当具备和其他武力使用相同的特质，同时，应将海上武力使用和海上军事活动作出区分。海上武力使用的主体是海警，虽然我国海警隶属于中国人民武装警察部队，但是军事武力的强度应当大于海上执法时武力使用的强度。另外，海上武力使用较之陆地警察武力使用，更应考虑国际因素，需要遵循国际法的相关规定。

（二）海上执法武力使用的国际法相关规定

对于海上执法武力使用，在“必要且合理”的情况下是为国际主流观点所赞成的。《联合国海洋法公约》《执法人员行为守则》《罗马公约》《适用于海上武装冲突的国际法》中均有关于使用武力的相关规定。如《联合国海洋法公约》第111条规定了紧追权，沿海国在认为外国船舶违法该国法律和规章时，可以行使紧追权，使用武力是该紧追权的应有之义。又如1979年联合国大会第一〇六次会议通过了《执法人员守则》，包括海警在内的行使警察权利的司法人员属于该守则中所规定的“执法人员”，肯定了一定条件下海警使用武力的合法性。

（三）我国海上执法武力使用的相关规定

我国现行法律规定中，有对一般警械武器使用的法律规制，也有针对海上执法特殊的武力使用法律规制，具体而言，大致包含以下法律规定：

1.一般武力使用法律规制

作为国家根本大法，《中华人民共和国宪法》为我国海警武力使用提供了原则性指导。《人民警察法》等从法律的角度上规定了武力使用的权力，规定公安机关适用警械的情形等。作为行政法规的《使用警械和武器条例》则较为详尽的规定了警械和武器的使用原则、使用条件和使用程序。还有一些部门规章和其他规范性文件也对武力使用作出了规定。如《公安机关人民警察佩戴使用枪支规范》中规定了使用枪支的涵义、使用原则、使用程序等。

2.海上执法武力使用专项规定

2007年頒行的《公安机关海上执法工作规定》第九条规定，公安边防海警可以根据《使用警械和武器条例》之规定，使用警械和武器，该条为海警海上执法武力使用提供了权力依据。《海关工作人员使用武器和警械的规定》中海关工作人员在执行缉私任务时，遇有法律规定的情形，可以使用武器和警械。另外，《公安边防部队执法执勤使用武器规定》也有关于武力使用的内容。

二、我国海警海上武力使用原则

通过上述对海上武力使用的法律规定进行梳理，可见现行法律规定中关于武力使用的规范性文件已成体系。但是，该法律规定仅适用于如边防部队等单一主体，不能适应我国海上执法现状，其对武力使用的条件、程序等规定也较为简单。故而，我们应当从海警海上武力使用原则出发，寻找如何完善海上执法武力使用法律规定。

（一）合法性原则

合法性原则是海上执法武力使用的首要原则，是其他原则的基础。从我国缔结的国际条约、国际习惯、国际法原则等来看，相关规定对于海上武力使用的规定较为原则性，可操作性不强，这需要在符合原则性规定的前提下，适用各国的国内法，即我国海警在遵守国际法一般性原则规定之外，还要遵守我国国内法关于武力使用的一般性与具体性规定。虽然现代国际法上有禁止武力使用的基本原则 ，但是在海上执法过程中，不可能完全排除武力使用，应当允许在符合法律规定的情况下使用武力，从法律层面上杜绝海上执法的武力滥用。

（二）必要且合理原则

必要性原则是指武力使用并不是海上执法常态，在一般情形下应当避免使用武力，只有在特殊紧急情况下，为了维护国家利益和公民人身及财产安全，并且已经穷尽其他先决措施尚不能达到预期的执法效果时，才能够使用武力。合理性原则是由合法性原则衍生而来，是指海警在海上执法过程中，武力使用的级别和强度应当以达到预期目的为限，应当与目标船舶违法的情形相适应，武力使用应当在合理的限度之内。在具体执法过程中，如何进行合理性判断，则需要海警从一个理性人的角度出发，根据案件现场的具体情况，判明是否应当使用武力。同时，应当考虑到海上执法的特殊性。

（三）合程序性原则

合程序性是指海警在海上执法武力使用时必须符合国际通常程序进行。武力使用程序内容应当包含武力警告、警告性射击和船体射击三个步骤。执法过程中，应当相对目标船舶发出停驶的命令，如果目标船舶无视命令继续行驶，则可以通过国际承认的视听觉信号等发出明确的武力使用警告，必要时可以并用多种方法。按照国际程序，在采取有效射击之前，海上执法人员必须至少发出三次信号：停驶信号、警告性射击、实弹射击警告。

海上执法的合法性、必要且合理、合程序性原则相互依托、相辅相成。其中合法性原则是首要原则，是其他原则的基础;必要且合理原则是国际公约和习惯公认的执法原则，我国海上执法武力使用也应符合该原则要求;合程序性原则是合法性原则的延伸。三种原则共同构成了海上执法的基本原则，为我国海警海上执法武力使用提供了指导方向。

三、完善海上执法武力使用若干建议

制定一部针对我国海警海上执法的法律，并辅以武力使用过程法规制定，完善我国海警海上执法法律体系，是势在必行的。我们从实体规定、程序规定两个层面提出以下立法建议：

（一）明确海上执法武力使用的适用条件

1.对执法主体的资质进行授权

海上执法武力使用可能造成目标船舶及船员的人身财产损失，因而应对执法主体的资格进行严格限制，只有经过法律明确授权的组织，才能够在海上执法中使用武力。我国相关规定或略显粗糙，或不符合我国海警机构调整后现状，应当制定相关法律规定对执法主体资格的授权作出明确、详尽规定。

2.对海上执法武力使用情形进行归纳

海上执法武力使用情形大概包括以下三种：

第一，因行使自卫权而使用武力。当在海上执法过程中遭受外部武力袭击时，我国海警可以使用武力进行自卫。

第二，因海上执法受阻而使用武力。当对目标船舶停驶命令无效时，如果不使用武力，可能造成目标船舶逃离的后果，一般允许沿海国海警使用武力。

第三，因打击海上犯罪而使用武力。

（二）规范海上执法武力使用程序

合程序性是海上执法武力使用的一项重要原则，海上执法武力使用必须严格遵守国际通常程序。与其他执法武力使用程序一致，海上执法武力使用应当分为事前处置程序、现场处置程序、事后处置程序三个阶段：

1.事前处置程序

武力使用可能造成目标船舶船员的人身伤害，故而应当对其进行严格限制，在现场处置中使用武力之前，要有系列程序加以规制。现场指挥官应当将执法现场情况、目标船舶违法情形、预使用武力等级等作出汇报，由审批主体作出是否使用武力的决定。如果呈请审批时遇到不及时采取武力可能造成执法主体人员伤亡等情形，应当给予现场指挥官一定的自由裁量权。

2.武力使用现场处置程序

海上执法现场处置中的武力使用程序可以参照《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》，对处置步骤进行明确具体的规定。具体而言应当包括如下步骤：

（1）表明身份。海警在海上执法时，进行具体处置措施前，应当首先表明身份。海警所乘坐的中国海警船和制式警服可以起到出示执法证件的作用。当然，即使可以不出示执法证件，海上执法时，也需要通过各种途径表明身份。

（2）紧追并发出指令。在表明身份之后，海警可以对目标船舶行使紧追权，在紧追时对目标船舶发出指令，该指令中应当包含如果不按指令行为，则会产生何种后果等相关内容。指令应当具有一定威慑性和强制力，也应当注意说服教育和威慑尺度。

（3）武力使用。如果目标船舶漠视指令内容、不配合我国海警执法时，可以向其传递会使用武力的信号。在穷尽所有警告之后，目标船舶仍不配合我国海警执法，或者遇到其他必须使用武力的情形，才可以對目标船舶进行实弹射击。

3.事后处置程序

武力使用现场处置后，对于现场处置的情况，应当向上级报告。对于事后报告的相关内容，可以参照《治安管理处罚法》《行政处罚法》等相关内容的规定，规定事后报告的主体、内容、期限等。如事后报告的内容应当包括我方船舶和目标船舶的具体情况、案发现场情形、武力使用情况及层级、是否造成人员伤亡等。上级机关在接受处置报告后，应当对海警执法进行调查。

注释：

《联合国宪章》第2条第4款规定：各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。

高建军.海上执法过程中的武力使用问题研究——基于国际实践的考察[J].法商研究，2009（7）：28.

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