浅议坚持依法审计

罗建忠

〔内容提要〕全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。依法审计是审计机关执行公务时的基本准则，但在具体的审计监督中对其认识并不到位，因此加强依法审计能力建设，是有效发挥国家审计作用的基本保证，也是当前需要认真研究解决的重大审计理论和实践问题。

〔关键词〕深化改革 依法审计 监督

一、坚持依法审计的原则

（一）依法审计是审计实践的必然选择

依法审计与客观公正实事求是之间是相辅相成的关系，在新常态下势必涉及现行某些法律制度的调整，在审计工作中必须要加强调查研究，坚持客观公正，实事求是，防止出现违背法律公平意愿的结果。但是，在审计实践中要做到依法审计殊为不易。审计执法的公正性和客观性决定于审计人员的综合素质，同时，依法审计在一定程度上也受审计客体的发展状况和审计外部环境的影响。因此，若要使审计权威得到树立，就必须坚持客观公正、实事求是地处理问题，真正做到依法审计。

（二）原则性与灵活性的统一是坚持依法审计的客观要求

在审计实践中，既要坚持原则性又要坚持灵活性，这是坚持依法审计的客观要求。审计原则性是指审计机关应依据国家的法律法规和政策对被审计单位的财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督，作出审计结论和处理意见时，要以法律为准绳，以事实为依据。审计的灵活性是指审计机关要从实际出发，公正客观地分析问题产生的原因，以作出正确的审计结论，应杜绝对审计客体的问题未进行理性的分析而进行简单处理的行为。

二、坚持依法审计面临的问题

（一）审计法律体系缺失

1.审计管辖范围划分不合理。对于如铁路、金融、工商、税务、烟草等既属于中央、省属的重点经济部门，又对地方经济发展具有举足轻重作用的部门，较容易出现问题，而囿于审计管辖范围，在未得到授权的情况下，地方审计机关无权对这些部门进行同级审计;同时，上级审计机关由于受到审计资源的制约，也不能有效地对其进行审计监督。

2.审计结果公告效果有待改善。始自2003年的“审计风暴”，使社会各界认识到公布审计结果的重要性，近年来，审计机关在实践中依法进行审计结果的通报公布，取得了一定的成绩，但比较国外审计结果通报的情况，再结合审计机关自身审计案件的相对数量，其效果还有待进一步完善。同时，对审计机关通报、公布审计结果的审批程序、审计事项范围等方面的规定都未细化。

3.对审计机关和审计人员的法律责任规定过于简单。一方面未能清楚界定专业判定失误和职责的故意缺失，对是否产生违规行为，未利用司法部门予以裁定，增加了审计机关和审计人员的法律风险;另一方面对审计机关和审计人员职责的故意缺失等违法行为未建立责任追究制度，法律上的强制性和警示性未得到体现。

（二）审计程序执行不规范

违反法定程序问题在审计实践中主要体现在：审计通知书未按法定程序提前三天送达被审计单位，在实施审计之后送达审计通知书;对被审计单位的承诺书手续未按规定要求其办理;未征求被审计单位意见，直接将审计报告报送被审计单位;对于听证未按法定程序履行告知程序和举行听证;未在法定程序时间内下达审计决定。

（三）滥用自由裁量权，

自由裁量权是指行政主体经法律法规授权，在行政执法活动中客观存在的一种管理和处置权力，未明确规定裁量权的范围、形式、内容和实施方法。在具體实施自由裁量权时，行政主体根据具体情况享有自行选择权，即自行选择在何时何地行为，如何行为，对某种行为可以作出自行判断和自行决定。审计相关法律法规中规定了范围较为宽泛的自由裁量权，如对某些单位屡查屡犯的行为处罚较轻，不能达到审计监督目的，降低了审计的权威性。再如对于某些纯属技术操作方面出现的问题往往处罚较重。

（四）审计决定执行难

我国当前依法审计还存在诸多问题，审计决定落实和执行难是其中的一个重要问题。在目前的体制下，地方审计机关作为政府职能部门，行政干预审计机关的审计活动时有发生，地方政府以维持政府形象为由掩盖问题，对问题责任人不进行责任追究，严重损害了审计的独立性和权威性。另外，我国还未完全建立行政人员问责制，缺乏对行政人员的责任追究机制，减弱了政府审计制约和监督权力的有效发挥。

三、依法审计能力的促进对策

（一）建立完善的审计法律体系

随着全面深化改革及我国经济进入新常态，审计机关只有深刻领会新常态的精神实质，厘清全面深化改革和坚持依法审计的关系，掌握全面深化改革背景下依法审计的新要求，才能适应新常态，推动新发展，促进改革深化。审计作为治国理政的一项制度安排，作为党和国家监督体系的重要组成部分，必须在法治原则下有序进行，坚持依法审计、客观公正的原则。为了更好地履行审计监督职责，必须建立完善的审计法律体系，坚持依法审计。

（二）改革国家审计体制

在全面深化改革的背景下，改革国家审计体制是坚持依法审计的一个重要方面，应该大胆探索，目光长远，及早谋划。实现立法型审计模式虽然在目前有一定的难度，而且审计体制改革涉及到社会政治经济、文化、法律、道德等诸方面，牵一发而动全身。但这个过程是必要的，也是必然的。因为实现立法型审计模式的前提条件是人民代表大会制度，人大制度对建立立法型审计模式提出了客观要求;全面深化改革为加快发展立法型模式改革提供了动力。

（三）有力执行国家审计准则

在新常态下，为使审计结论具有权威性、客观性、公正性，充分发挥审计监督职能，审计机关在审计过程中必须坚持依法审计，加强法治观念和法律意识，提升审计工作质量和执法水平。对执行国家审计准则情况加强监督检查，努力营造自觉贯彻执行国家审计准则的意识，用国家审计准则监督审计机关的审计实践指导和约束审计人员的行为，提高依法审计的意识和水平。

（四）依法行使审计自由裁量权

自由裁量权是国家行政机关在法律、法规规定的原则范围内有选择余地的处置权利。它是法律法规授予行政机关及其工作人员的职权，客观存在于行政执法活动中。审计自由裁量权是对具体审计行为的自行决定权，在法律、法规规定的范围和幅度内对审计行为的范围、方式、种类、幅度、时限等的选择权。合理性是自由裁量权的行使界限，即必须在一定的范围内行使自由裁量权，要处理好合理性，就要对违法违规行为进行严厉查处，慎重处理某些工作失误产生的违法违规行为。

四、结论

在全面深化改革的背景下，我国经济进入新常态，依法审计是审计机关必须遵循的行为原则。从法理上看，行政权力决定了政府审计权力。法律赋予了政府审计的权力，是政府审计的源泉，政府审计不仅具有合理性，更具有合法性，具有非人格化的合法的权威，政府审计是一种理性选择，同时也是在法律精神指导之下的理性选择。因此，法律对政府审计执法行为进行约束。从各个视角分析，依法审计原则的提出有其必然性和必要性，需要深入贯彻执行。