美国警察不当行为的概念及防控

文/曹帅

美国警察为完成其职责拥有非常广泛的权力，同时也为其违法和不当行为提供了机会，尤其是当这些权力缺乏监督时。警察不当行为引发的一系列社会问题，诸如执法公信力降低、社会群体性事件爆发、警民关系破裂等。这些问题的产生不仅降低了警察在公众中的形象，处理这些问题还会浪费司法资源。尽管美国执法监督部门采取了相应处置对策，但美国各州之间法律不同，加之受警局文化的影响以及警察工会的“庇护”，使警察不当行为一直未能得到有效遏制。

一、警察不当行为的定义及分类

迪恩（Dean）将警察不当行为定义为警察违反部门规章和民事行为规范准则的行为。蒂姆（Tim）将警察不当行为理解为警务人员在职务上的不当行为和违法行为。警察不当行为可能导致无辜人员受到惩罚，一些不当行为还涉及歧视和非法种族隔离。为了控制警察不当行为，民间机构没有仅仅停留在监督审查的层面，而是直接参与调查。

通常情况下，警察不当行为分为虚假供述、错误逮捕、伪造证据、非法拘禁、恫吓、威胁、 警察暴力、警察腐败、政治镇压、种族歧视、性虐待、滥用监视权、恶意起诉、过度使用武力、对其他警察的不当行为不干预、非工作时间的不当行为，等等。

学术界对警察不当行为的分类各不相同。迪恩在《警察越轨行为管理的概念框架》中将警察不当行为分为警察腐败、权力滥用、回扣、盗窃、保护非法活动、暗中破坏犯罪调查、直接参与犯罪活动、篡改犯罪证据等。庞奇（Punch）建议将极端暴力、操作证据、性侵、种族主义、毒品交易纳入到警察不当行为当中。希纳尔（Shinar）将拷打犯罪嫌疑人、腐败、不按程序执法和首次报案不登记列入警察不当行为。印度、尼泊尔、不丹等国家要求警察在受害人第一次报案时必须做好登记，并且要求受害人在登记后予以签字确认，他们认为受害人第一次报案能准确反映案件事实。

托马斯（Thomas）将警察不当行为的严重程度按由低到高的顺序做了全面梳理后，分为从接受一杯咖啡的小恩小惠到选择性执法、小额受贿、超速、吸食大麻、破坏证据、重大贿赂、财产犯罪、转卖没收的毒品、暴力犯罪等。哥特沙尔克（Gottsalk）增加了警察不当行为的广度，将身体虐待、虐囚和勒索列入其中。身体虐待是在执法过程中过度使用暴力;虐囚是使用暴力或威胁的方式使犯罪嫌疑人承认或坦白所犯罪行;勒索一般发生在诸如违反道路交通法规的轻微犯罪案件当中，警察就犯罪行为与犯罪人进行非正式“谈判”，许诺不进行处罚从而实现受贿的目的。

二、警察不当行为产生的原因

1.烂苹果理论

烂苹果理论是指任何组织里都有几个难以管理的人，他们就像筐里的烂苹果，如果不及时处理，就会迅速传染，最后导致整筐苹果全部烂掉。它的可怕之处在于惊人的破坏力。警察不当行为的烂苹果理论在社会学、哲学、犯罪学领域得到了发展。在分析警察不当行为的原因时，可以有效解释为什么警察不当行为会在某个警局大量出现。从个体层面向整体层面延伸，个别警察的不当行为在警察部门产生传染效应，比如工作中酗酒、超速、小额受贿、选择性执法等，这些不当行为由个别警察传导给意志薄弱者，从而在警察部门产生一种不良氛围，直至发展到整体层面，最终影响整个警察部门。

2.认识的合理化

警察尽可能地运用认知合理化摆脱罪恶感和抵触感（行为前）、消除后悔感 （行为后）。无论哪一种情况，警察越是经常地对其不当行为进行合理解释，不当行为的后续情况就会变得越难以应对。基于这种理论，警察对轻微不当行为不会产生抵触情绪，特别是在能带来利益的同时，这种心态更容易被接受。以选择性执法为例，不当行为产生之前，警察内心已经对执法对象有了认识上的合理解释，也就是说，就警察内心而言，美国黑人在违法犯罪方面的比例要高于白人，所以，在执法对象的选择上，往往以黑人作为对象。

从不当行为产生后的角度分析，在洛杉矶警察局曝光的案件中，警察对违反交通法律的犯罪嫌疑人提出性交易作为免于罚款或起诉的条件。涉案警察在得到性满足的同时免除了对犯罪人的指控，从认知合理化的角度自我安慰，将其理解为一种“互惠互利”的处理方式。个别警察对毒贩使用暴力后，认为是毒贩自身违法，理应受到惩罚，他们试图用各种理由为自己的不当行为寻找借口。

三、处置警察不当行为的挑战

1.警察工会、“沉默的蓝墙”、警局文化

美国警察工会在国内有很大的权力和影响力，他们为不当行为的警察提供保护。由于警察对社区的安全起着重要的作用，警察工会更是牢牢掌握着这一权力。警察工会的权力范围已经远远超过了其他工会仅就劳资协议和就业保障提供保护。事实上，警察工会还会运用手中的权力来影响州或地方政客，通过制定规章或法律的方式销毁或隐藏警察不当行为的证据。2016年，《卫报》梳理了一份黑客攻击警察兄弟会（美国最大警察工会）的文件，这份2.5GB的文件显示，美国几乎所有的城市都曾以法律规定的形式与警察工会达成保护警察不当行为的协定。其中有条款要求警察不当行为的案件在经过民事申诉、部门调查或纪律处分后，该记录允许或被要求在限定时期内销毁，有些甚至要求在短短几个月内完成。

“沉默的蓝墙”是指警察用说谎或其他方式来保护其他犯错误警察的潜规则，此规则与警察工会的政策紧密交织在一起。在学术界、新闻和庭审过程中可以轻而易举地发现这一行为规则的存在，它为追究涉事警察责任设定了障碍。如果作证的警察破坏了这一行为规则，他们将面临严重的后果，诸如职业生涯终结、财产损失、人身安全受到威胁等。有足够的证据可以证实，警察工会明确宽恕“沉默的蓝墙”行为，并且暗中支持对违反此规则警察的报复行为。

警局文化同样会对警察不当行为提供保护。2014年10月20日，在芝加哥警察連开16枪杀死黑人案件中，涉事警官声称嫌疑人持刀向他走来，并且严重威胁到他的人身安全。警局的管理层认为该警员的行为是合理的。但是，通过视频监控录像可以看到警官所说的嫌疑人手中并没有刀，只是跌跌撞撞地走向警察而已。

2.秘密协议

美国许多州警察享有保护个人档案的权利。在立法和司法层面上，将保护个人档案的范围进一步扩大，警察的违法行为也被纳入保护范围。以加利福尼亚州为例，刑法保护警察个人档案的范围涵盖了职业历史和因为职业行为而受到的投诉和调查。只有司法部部长、在刑事诉讼过程中调查此案件的检察官才有权力调查警察档案。警察个人档案不能轻易查阅，就为曾经有不当行为的警察在其他警察部门寻找工作提供了一个良机。警察部门不清楚雇用警察的历史记录，也就不可能合理评估该警察的执法活动。

3.执业资格证

许多行业里，如医生、飞行员、律师等，需要有执业资格证才能从事特定职业。如果从业过程中出现不当行为或者违法行为，就有被吊销执业资格证的风险。政府通过这一方式确保这些行业从业人员的诚实、正直，并确保相关专业技能的人才被允许进入这些行业。对执法者而言，大多数州要求必须有执业资格证才能执法，但是吊销执业资格证存在很多问题。

由于美国是联邦制国家，各个州有相对独立的法律，对什么程度的不当行为应当吊销警察的执业资格证没有明确的规定，各州之间在这一问题上缺乏统一性。此外，一些不当行为的警察以辞职作为不吊销执业资格证的条件与警察部门达成协定，要求当前警察部门不吊销执业证书，并且不记录不当行为。这样，新的警察部门不了解警察之前的不当行为，再次雇用时，增大了不当行为发生的可能性。

四、警察不当行为的应对

1.早期介入机制

早期介入机制是当警察早期有从事腐败或者不当行为的可能性时，通过救济性干预措施及时处置。早期介入具有早期预警的特点，有数据表明大约 10% 的警察引发了美国警察队伍90% 的问题。早期介入要求关注那些还未证实作出警察不当行为，但已经具有作出该项行为可能性的警察。如果任其发展不予制止，将导致事态升级，直至不当行为的发生。同时，该机制还要求关注警察问题行为和风险行为，由于这些行为不易被发现，早期预警机制可以根据数据库和预先设定的指标进行对比，当达到一定标准时，就意味着存在不当行为的可能性。早期预警机制还可以给警察个体提供及时调整自己行为的建议，以免陷入被调查的泥潭。

2.调解

调解是处理警察执法过程中粗鲁行为、处理案件不积极、对当事人有对立情绪等轻微不当行为较为有效的方式。警察部门必须合理处理这些投诉，树立他们执勤社区中的正直、公正、负责的形象。大多数民众在向警察内部审查部门投诉时通常不相信会有实质性的解决对策，因为他们认为内部审查类似于“狐狸看守鸡窝”，给人一种监守自盗的感觉。民众对警察内部审查部门有这样的理解是基于大部分的投诉处理结果都是站在警察的角度考量。

调解则为投诉者和涉事警察提供了一个面对面交流的机会，让双方就当时所处的环境从自身角度出发，解释作出这些行为的原因。投诉者就自身利益遭到侵害作为出发点，警察以执法的角度作出回应，这样就为解决投诉提供了一个达成共识的突破口，有利于消除彼此误解。调解的另一个优势在于，它没必要像内部审查、司法审判那样为案件设定一个结果，调解的结果取决于投诉者和警察，双方满意是调解最为理想的结果。调解基于非对抗性平台，能够让双方以合作的方式寻求解决问题的对策，在处理轻微警察不当行为案件中发挥着重要作用。

3.刑事诉讼

联邦和州法律规定，警察违反宪法的行为将会被起诉。这里的违宪行为主要是指违反宪法第四修正案（公民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利）。但是这一法律同样适用于其他种类的违宪行为，如错误逮捕、拘留过程中的性侵、非法没收财产或使用不符合宪法条件的拘禁场所等。刑事诉讼要比民事诉讼困难很多，因为刑事诉讼必须达到排除合理怀疑这一基本条件。检察官在诉讼过程中不仅要证实警察实施了违宪行为，还要确定这些宪法禁止的行为是警察自愿实施的。

过去几年，许多州考虑通过改革法律来加强对警察犯罪行为的指控。例如，华盛顿州通过一则法律，要求一个独立的机构而非检察官对使用暴力的警察提起诉讼。2015年，加利佛尼亚州通过一则法律，在指控警察使用暴力的犯罪案件中，禁止使用大陪审团制，但是，随后这则法律被上诉法院认为是违反宪法的。对不当行为的警察进行刑事诉讼受一系列复杂因素的影响，其中一些因素不容易改变。即便如此，其他措施无法替代刑事诉讼在处置警察不当行为中的强制性惩戒作用。

4.引入多媒体监督模式

警察不当行为被媒体大量报道，已经使其成为社会热点问题。研究发现，新闻媒体在几十年前就开始报道警察不当行为。但是，那时的报道特点和现在不同，新闻消费已经发生了变化，有线电视和社会媒体的传播比之前更加广泛和便捷，视频实时报道也逐步增加。基于多媒体的发展，新闻媒体报道的涉及警察的案件严重影响着民众对警察的态度，这就要求官方必须快速作出反应，而采用过去的方法处理这些问题，警察部门的信誉将受到严重影响。

目前，报道出来的警察不当行为不仅影响着当地警察部门的名誉，还会波及全国，尤其是一系列案件在同一时间段连续发生。《美国警务遭到指责——不当行为和改革》一书中提出“联合污染理论”，即当今世界广泛蔓延的一个事件将对随后发生的同类案件进行“授粉”，一定程度上是由于社会活跃分子和新闻媒体刻意将这些问题联系在一起。由于大部分人不和警察直接接触，信息主要来源于新闻媒体的报道，但是这些报道都是经过媒体筛选的，所以媒体对社会舆论有导向作用。因此，为避免警察执法公信力的降低，当警察不当行为被曝光后，迫使相关权力部门积极作出回应，杜绝类似行为发生。另一方面，媒体对警察进行正面宣传后，公众对警察的职业认同感会有所提升。总之，新闻媒体对警察行为的消极或者积极评价都影响公众对警察的态度，进而影响警察执法公信力。新闻媒体的监督，可以有效降低警察的不当行为。

总之，美国警察不当行为的出现不是短期形成的产物，而是美国社会和警察意识双重层面的问题，此問题引发的社会问题刺痛着政府的神经，政府下决心要根除这一社会毒瘤。就警察个体而言，须加强道德品行修养，使之形成一种道德观念，主观上降低不当行为产生的概率。社会组织及工会应从早期干预机制着手，加强对不当行为的监督，从而有效地将警察不当行为遏制在萌芽阶段。