试论老龄化背景下城镇职工养老保险改革意义及方向

谢鹏

新中国成立尤其是改革开放40多年来，伴随着改革红利的释放我国社会保障制度取得了长足进步，尤其是基本养老保险制度逐步完善使得基本养老保险制度下的养老金成为老年人晚年经济收入中最重要的组成部分[1]，老年人的获得感、幸福感显著增强，为社会稳定进步提供了坚实基础，但随着我国人口快速进入老龄化，现有基本养老保险制度面临基金支付、养老金替代率等多方面压力，对现有制度进行改革规划迫在眉睫。现行养老保险制度下主要有两个保险险种可供选择即城乡居民养老保险和城镇职工养老保险。根据2018年国家统计局年鉴数据显示城乡居民保险参保51255.0万人、城镇职工养老保险参保40293.3万人，两个保险险种的参保人员基本涵盖除机关事业单位养老保险和军人养老保险外的应参保人员是现行基本养老保险制度的主要实现形式，但考虑到城乡居民养老保险覆盖范围虽广，保障水平、养老金替代率却较低无法支撑老年人生活开支，因此本文不对城乡居民养老保险改革进行延展分析。城镇职工养老保险参保总人数虽略低于城乡居民保险但养老基金支出总额是城乡居保的16倍，收入总额是城乡居保的13倍[2]是当今学界研究养老保险改革的主攻方向，也是现行基本养老保险制度的制度基石，现有条件下能够基本满足退休人员生活需要保障退休人员有尊严的享受退休生活，因此通过研究现有城镇职工养老保险制度，提出改革建議既有政策延续稳定的现实意义又有改革创新的可行性。

一、老龄化背景下城镇职工养老保险面临的困境

（一）老龄化的基本情况

人口老龄化是社会发展的重要趋势，是人类文明进步的体现，也是今后较长一段时期我国的基本国情。[3]到本世纪中叶，我国将会迎来老龄化的高峰。预计2027年我国65岁以上老年人口数量将会达到2亿人左右，而在2055年65岁及以上老年人口数量将会达到峰值3.4亿左右。2019年我国老年人口已达2.49亿，建国后第一批“婴儿潮”出生人员也将面临退休，城镇职工养老保险制度将面临基金支付等方面的第一次重大考验。

（二）城镇职工养老保险基金的基本情况

根据《中国养老金精算报告2019-2050》预测，城镇职工养老保险的“参保赡养率”和“缴费赡养率”将从2019年的37.7%和47%提升到2050的81.8%和96.3%，也就是从2019年接近2个缴费者供养一个退休人员变为2050年几乎一个缴费者供养一个退休人员;而当前城镇职工养老保险基金的结余将在2027年达到峰值并于2035年耗尽开始出现基金“黑洞”。

二、城镇职工养老保险改革的挑战

基于以上基本情况和数据分析可以明确的得出结论，现行城镇职工养老保险制度存在不可持续性，改革是应对人口老龄化挑战必然之选，但在改革过程中我们同样面临一些问题和挑战，有必要从多个维度加以分析研究。

（一）全球养老金改革的做法

放眼全球养老金制度改革已在较早发生老龄化的西方发达国家、部分拉美国家悄然进行，改革的方式、方法基本可以总结为：1、改革养老金计算方式，弱化政府责任，强化个人积累，降低养老金发放标准2、延长缴费年限，延迟退休年龄。例如：以新加坡、智利为代表的强制储蓄型养老保险模式，突出个人积累，弱化政府责任，基金市场化运作;以美国、德国为代表的“三大支柱”保险模式，强调政府托底，企业、个人共同参与并引入商业养老保险作为补充。日本则强制要求20-60岁在日本居住的全体居民都要强制缴纳保险并在缴纳25年后方可在65岁领取养老金。但无论是何种模式在改革之初都遭到了国内强烈的抗议和抵制，而西方发达国家能够在改革中较平稳的过渡其主要经验有：1、充分利用资本市场，建立规模庞大的社保基金管理组织，提高基金的收益率和偿付能力。2、较好的社会宣传引导，达成养老既是国家也是个人责任的共识，重视培养个人储蓄和多类型配置资产积累养老资本的意识。3、较好的社会保障体系，尤其是重视在住房、医养、失能护理等方面的政府投入。

（二）现行城镇职工养老保险制度下的改革困局

从1951年《中华人民共和国劳动保险条例》首次提出养老保险概念和方案开始，到改革开放后为适应市场化改革在上世纪90年代对养老金制度进行一系列改革，我国形成了一整套城镇职工养老保险制度，但当前城镇职工养老保险制度下退休人员多存在视同缴费工龄、甚至全部视同缴费的情况，其个人账户由于各地补齐“历史欠账”采取“现收现支”的发放政策，空账率较高且国家连续15年上涨退休人员养老金待遇，因此现行城镇职工养老保险制度下的退休人员可以成为现行制度的“受益群体”而与之对应的是即将面临退休的新中国第一次“婴儿潮”人员，大多数也存在视同缴费等特点而这一群体几乎完整经历改革开放40多年的历程，许多人经历了改革的“阵痛”，如贸然将这一群体纳入养老保险制度改革范围内将导致社会舆论的巨大压力，但城镇职工养老保险基金在2035年“见底”的警示也是必须要面对和解决的问题，这就成为了城镇职工养老保险制度改革的第一个两难困局。

国家为应对第一次“婴儿潮”出生人员退休对养老基金的“冲击”做了大量的工作，将部分国有企业资本划拨补充社保基金、加快建立国家调剂金制度等都切中问题“要害”，但上述政策对社保基金见底只能起到延缓作用并没有从根本上解决现行城镇职工养老保险制度性问题，如考虑到第一个两难局面，相关改革的时间点必然延后而影响的重点群体将主要是建国后第二次“婴儿潮”出生的参保人员（即78年至92年出生一代）。现行城镇职工基本养老保险制度下计算制度建立前工龄的退休人员时其养老金通常由基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金（视同缴费工龄计算）、部分省份的奖励金（对于达到一定缴费年限的养老金加发制度）等几个部分。而以第二次“婴儿潮”为代表的参保人员由于其参保时城镇职工养老保险制度已基本确立，工龄以实际缴费年限为准，其城镇职工基本养老金构成仅包括基础养老金、个人账户养老金、部分省份的奖励金。也就是说会出现参保人交的钱多了但实际的收益并没有达到或超过过渡性养老金的补偿效果，造成了“潜在”改革群体的不平衡，这就成为城镇职工养老保险制度改革的第二个两难困局。

当前我国经济进入“新常态”，中高速发展将会是未来多年我国经济发展的“基本国情”，经济发展离不开内需拉动而老龄化背景下老年人群体消费将对拉动内需发挥越来越重要的作用而收入将影响其消费意愿，如制度改革造成退休人员待遇的巨大波动，将直接或间接影响经济稳定健康发展但当前城镇职工养老保险制度下的养老金计算即待遇增长机制又不能长期维持。这就成为了城镇职工养老保险制度改革的第三个两难困局。

（三）城镇职工养老保险改革需要重点解决的问题

根据现行城镇职工养老保险制度运行的实际情况结合上文所列举改革中可能面临的困局，预计改革将会采取渐进方式，第一次“婴儿潮”参保人员将只有部分受到制度改革影响而第二次“婴儿潮”人员将全面受到新政策的影响。基于以上假设，笔者认为解决二代“婴儿潮”参保人群的现实问题是破解城镇职工养老保险制度改革的关键。

二次“婴儿潮”群体伴随着我国的改革成长其较于第一代“婴儿潮”群体对新事物接受度更高且多为独生子女对“养儿防老”等传统观念有新的思考，当前二次“婴儿潮”群体已成为整个社会发展的中坚力量，但人员流动受制于现有城镇职工养老保险“碎片化”政策影响，不能够充分流动既限制了个人和经济的充分发展也抑制了部分人员的参保意愿。同时受制于现行城镇职工养老保险省级统筹制度，各省养老金待遇标准差距较大导致了人员流动的“马太效应”，而城镇职工养老保险制度直接或间接的与当地住房、医疗、子女上学等挂钩，间接加剧了地区之间经济发展的不平衡。

在二次“婴儿潮”群体中少子化和独身主义开始流行，根据相关研究表明该群体更倾向于选择机构养老，对养老的软硬件条件及环境期待较高并倾向于选择成长性和透明度更高的商业保险作为养老金的重要来源。[4]其对医养结合、护理保险等方面的潜在需求较大。

三、城镇职工养老保险改革的设想

（一）城镇职工养老保险构成设想

当前我国实行的城镇职工养老保险构成内容基本涵盖了西方发达国家对于养老金构成设计的主要做法，即注重做实个人账户、国家、企业各司其职共同构建的养老保险制度，其先进程度不输西方，因我国社会主义的特殊国情，政府在基金托底上做了大量努力，却较少关注引入商业保险和大规模运用市场化运营机制管理基金，为应对老龄化危机保障城镇职工养老保险制度的延续性和可持续性应在原有制度基础上赋予现行养老金组成内容新的内涵，具体构想如下：1、将基础养老金作为城镇职工养老保险的压仓石，强化政府划转国有资本、税收等支持力度保证其足额发放。2、将个人账户养老金作为提高退休人员收益的“突破口”，逐步增加个人账户占缴费扣缴的比例同时根据参保人员的本人意愿本着承担风险保本运行的原则，将个人账户投入到各类型国家级社保基金投资当中同时根据收益确定个人账户养老金发放金额。3、对于多省为鼓励多缴多得出台的激励机制，可探索激励机制的多种实现形式，除正常计算计入养老金总额的激励金外可探索将激励金转化为参保人员退休后的失能护理保险、意外伤害保险、养老机构入住抵扣金等形式，使参保人员有更多选择空间。

（二）城镇职工养老保险运行设想

城镇职工养老保险结构的优化设计需要靠运行机制改革作为保障，其改革主要涉及以下五个方面：一要建立全国统一的城镇职工养老保险制度体系，破除区域间转移、待遇计算等方面的“藩篱”同时实现全国统筹，将养老保险基金的管理水平提升到国家层面，这样既方便投资运营管理又降低投资运营成本。二要加强基金的分类管理，现行社保基金为避免风险收益率较低甚至出现负增长现象，改革后应将基金分类运行投入不同风险等级领域保证稳定收益的同时注重实际增长。三要注重基金投资运营队伍的建设和监管，作为老百姓的“保命钱”基金运作和监督要符合金融领域相关规律并建立整套事中、事后审计评估制度，防止金融领域腐败。四要注重运行过程中与参保群众的互动，运用各种新技术手段定期发布运行情况并细化为个人收益，消除现有城镇职工养老保险制度中无法计算退休后养老金金额的“痛点”，积极互动使改革的“正向能量”持续在参保群众中传递。五要探索建立常态化的退休金增长机制，探索将退休金增长机制与国家经济增速、物价水平等变量挂钩，既体现社会主义优越性而又量力而行。

（三）城镇职工养老保险循环设想

近期中共中央国务院持续发文将人口老龄化上升为国家战略，在《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中提出要夯实人口老龄化的社会财富储备、改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给、打造高质量的为老服务和产品供给体系、强化应对人口老龄化的科技创新能力，据计算2050年老年人相关产业的产值将达到全国GDP的三分之一[5]，相关产业发展潜力巨大，城镇职工养老保险制度改革的所有设计既是为了养老保险基金的可持续运行更是为了退休人员能够享受高质量的生活。可通过国家统一调度运营养老基金的优势，将部分养老保险基金投入到老年人的相关产业尤其是老年人药物研发、医养防治、医疗器械、标准化养老机构、养老信息化系统等投资周期长见效相对较慢的领域，带动相关上下游产业发展进而相关产业拉动经济发展，经济发展持续为社保基金注入“血液”的正向循环模式。

由于中国这样一个人口大国“未富先老”的步入老龄化社会，国际上没有现成经验可循，这对于我国社会养老保险制度改革是一个巨大挑战。因此，我们应深知改革之路更多的是前人没有走过的“无人区”，只有走出模仿、借鉴的固定思维，敢于尝试才能建立一套适合我国国情的养老保险制度体系，为老龄化背景下的养老保险改革提供“中国方案”。

注释：

[1]《中国养老金精算报告2019-2050》世界社保研究中心2019.4.11

[2]《2018年统计年鉴》国家统计局官网 24—27、28

[3]《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中国政府网 2019.11.21

[4]《90后养老观念的调查研究》彭亚楠、王薇  中外企业家 2019.13

[5]《中国老龄研究中心副主任党武俊专访》 华夏时报 2016.10.12

参考文献

[1]《中国养老金精算报告2019-2050》世界社保研究中心2019.4.11

[2]《2018年統计年鉴》国家统计局官网 24—27、28

[3]《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中国政府网 2019.11.21

[4]《90后养老观念的调查研究》彭亚楠、王薇  中外企业家 2019.13

[5]《中国老龄研究中心副主任党武俊专访》 华夏时报 2016.10.12

[6]《拉美诸国两次养老保险制度改革对我国的启示》王浩 中国人力资源 2019第7期

[7]《我国养老保险体系改革问题及研究对策》夏阳 曾兵 刘根延 经济研究导刊 2019第2期

[8]《如何构建更加公平可持续的中国社保制度》胡继晔 中国经济报告2018第11期

[9]《国外养老制度对我国养老制度改革的启示》牟海霞 吴秀红 经济与社会科学研究  2018第10期