人工智能与政府创新治理研究文献综述

【摘要】：关于我国政府在“互联网+”、人工智能时代下的发展转型与创新，学界已有多位学者进行了研究和探讨。人工智能越来越受到国家、社会、市场的重视，如何利用人工智能推动政府转型，规避人工智能技术带来的风险，是我国以及全世界学者不断探索的命题。

【关键词】：人工智能 政府治理 行政伦理

人工智能作为电子政务发展的重要技术手段，受到了国家和社会的广泛重视，智慧城市、“互联网+”、云计算、大数据等与现代制造业相结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，推动政府治理的转型和发展，加快了我国经济、文化以及城市化进程，并且在时时刻刻地影响着人们的生活。

一、人工智能的涵义

人工智能是利用数字计算机或者数字计算机控制的机器去模拟、延伸和扩展人的智能，感知环境、获取知识并使用知识获得最佳结果的理论、方法、技术及应用系统 。这是2018年人工智能标准化白皮书对于人工智能的界定。目前学界对人工智能的定义不一，人工智能的概念也是一个不断变化，随着技术的提升和发展不断更新的变量。人工智能分为“弱人工智能”、“强人工智能”、“超人工智能”这三个阶段，我们目前仍旧处于“弱人工智能”阶段，这也是目前学界主流的看法。学者们也从社会转型、政府治理、智能应用等角度对其进行了定义。

社会转型的角度。何哲（2017）认为人工智能应与社会的转型和发展相适应，弱人工智能（Weak Artificial Intelligence，Weak AI）正是我们所处的社会，人工智能还没有拥有全面的学习能力，只能够在某一方面帮助人类完成工作。强人工智能（Strong Artificial Intelligence， Strong AI），又称为通用人工智能（Artificial General Intelligence，AGI），对应的是具有更高的科技水平，人工智能拥有强大的学习能力并进行大量的劳动替代的社会。超人工智能（Artificial Super Intelligence，ASI）对应的是未来社会。在强人工智能的基础上，人工智能会具有高度超越人类的智慧。超人工智能时代将会是人类与自己所创造的高度智慧生命体的共生形态，这也将是未来人类面临的巨大挑战。现如今，弱人工智能在国内外都已经有了一定的实践经验，我国电商的繁荣、智能客服的出现和普及是人工智能在市场中的应用，在一定程度上推动着经济的发展。

政府治理的角度。胡洪彬、倪东辉、倪佳琪、宋京霖认为，弱人工智能没有自主意识，只是一个用来帮助人类解决问题的辅助工具;强人工智能是拥有了仿人类思维的自主意识智能，在某些层面上是超越人类的。（胡洪彬，2018;倪东辉 、倪佳琪，2017;宋京霖，2018）即机器不再仅是一个“研究心灵的工具”， 本身业已成为“一个心灵”。 从政府治理的角度看，人工智能目前是辅助政府治理社会的一门有效的科学技术，在不远的将来，人工智能拥有了属于自己的强大的学习能力和自主意识以后，人类将面临极大的风险，这也是学者们对人工智能在社会当中运用的争议之处。

智能应用的角度。仇卫文、陈涛、冉龙亚、明承瀚认为人工智能其是一门新的技术科学，是用来研究、开发、模拟人类智能的理论、方法、技术及应用系统。（仇卫文，2017;陈涛、冉龙亚、明承瀚，2018）笔者赞同这种定义，人工智能是人类所发明的科学技术，本质上是因推动人类社会的发展，造福人类生活而创造的。目前人工智能在机器人、神经网络、模式识别以及专家系统方面都一直处于不断增长的趋势，也取得了较为瞩目的成果。人工智能作为当今炙手可热的前沿科技，它已然走进了普通人的生活之中，融入到了政府转型和治理当中，为政府的治理创新提供技术支撑。

笔者认为，人工智能的概念会随着科学技术的进步不断更新，目前，人工智能仍处于“弱人工智能”阶段，仍然是“工具”而非具有高度智慧的科学体。霍金曾预言：未来人工智能也许会是人类的终结者。人工智能的确会为我们带来许多便捷和利益，但是当“强人工智能”“超人工智能”时代到来之时，人类也会面临自己所创造出的巨大挑战。

二、人工智能在政府治理中的难点

随着人工智能技术的不断更新和发展，政府办公将会越来越依赖人工智能。学者们从政府服务领域中总结了人工智能的实践经验，将其融入进计划、组织、协调等管理职能中，提升政府的管理能力和办公效率，推动政府治理和转型，由“大政府”转变为以人民为中心的“小政府”。人工智能的好处很多，但是学界对于人工智能的发展仍有许多争议，人工智能为政府的治理带来机遇的同时，也带来了挑战。未来社会可能面临的挑战大致有政府内部问题、行政伦理、法律问题、信息安全、专业性人才等五方面问题。

政府内部问题。陈涛、冉龙亚、明承瀚指出，政府在其治理结构和治理方法上还存在一定问题。政务服务部门传统的科层制治理结构导致的效率低下问题仍然存在。传统以监管为主要手段的治理方式，已经无法对人工智能技术领域进行有效监管。 董立人（2018）、胡洪彬认为，人工智能时代对政府的要求更加严格，对政府的技术能力、政务流程优化等问题提出了要求，实现政府的数据共享，才有可能实现政府的智能化。笔者认为，政府想要构建智能化系统，不能仅依靠人工智能本身，自身的體制壁垒和治理方式都需要随之转变，优化自身的运作系统，使人工智能发挥更大的作用。

行政伦理。学者们从决策层面、主体性层面、人工智能本身的层面对人工智能所带来的行政伦理问题给出了分析。刘玉洁（2018）对人工智能替代政府部门工作人员时的资格提出了质疑;詹孟欣（2018）则从人工智能本身提出了伦理问题，即人工智能拥有自主意识以后，是否要给予其“人权”。对此，笔者认为，行政伦理问题一直都存在，人工智能的出现是与我们本身的伦理机制的碰撞，除了以上所阐述的层面以外，还要从已经形成的行政伦理机制去入手，完善相应的法规制度，尽量的去维护公平公正，合理运用人工智能，积极地适应与转型。

法律问题。由于人工智能是目前的新兴科技，与之相匹配的法律制度也就不够完善，关于此，学者们大致从行政规则、法律规范、责任主体这三个方面进行了研究。在行政规则层面，詹孟欣认为，政府在运用人工智能时应当给出特定的行政规范，必要时可以设立专门的监督机构，维护人工智能系统运作的规范性。在法律规范层面，她认为，目前的人工智能技术缺乏明确的标准和政策限制，有关部门应当尽快出台人工智能的技术标准，从而规范人工智能的使用。在明确责任主体层面，田瑞（2018）认为，在责任认定、主体性资格上要以立法明确。此外，还有研究者认为，人工智能在代替政府公务人员办公时，其所作的决策是否具有合法性，有学者担忧，在未来社会，政府的权威和地位会受到威胁。笔者认为，目前我们仍处于弱人工智能时代，人工智能目前还只是一种工具，但是学者们的担忧不无道理，对于人工智能的法律规范和法律空白应当被重视且付诸行动。

信息安全。在人工智能时代，人是数据化的人，出行记录、消费记录、手机记录等等，会生成不一样的数据，根据这些信息，就可以知道人们的家庭住址，手机号码甚至更隐私的东西，所以数据保护和隐私安全方面就需要被重视起来。学者们普遍认为，人工智能不仅给政府留下了安全隐患，还对公民造成了隐私泄露危机，甚至可能会产生违法犯罪的现象。因此，可通过监管和评估、设立标准、加大惩罚力度来保护信息安全。笔者赞同其论点，在大数据时代，人们的形迹无法隐藏，保护个人隐私，保障公民权利是维护社会稳定和谐的重要手段。在建设智慧城市时，政府往往需要运用人工智能技术，在购买第三方服务时，就需要保证其安全性和合法性，避免信息泄露等危机事件的发生。

专业性人才。我国的关于人工智能的专业性人才相对稀少，胡洪彬认为，人工智能的专 业研发人才必是集专业技术与行业实践于一体的复合型人才，这类人才的短缺会直接造成政府智能化的现实阻滞。刘玉洁同样持此观点，并提出应当重视政府工作人员中专业性人才的的数量和质量。专业性人才的稀少，不仅是政府治理当中的阻碍，更是科技进步，社会发展的拦路虎。笔者认为，应当推动专业性人才的培养，无论是新生力量还是原装人马，都需要培养其综合素质，同时也应当推动政企协作，人才交流。

三、人工智能与政府治理创新路径

学者们将人工智能与政府治理相联系，从治理理念、治理模式、评估机制、等方面进行了分析和研究。

治理理念。从1956年在美国达特茅斯（Dartmouth）大学举办人类历史上第一次人工智能研讨会开始，人工智能走过了60年的发展历程。近年来，人工智能得益于大数据、互联网、学习算法和计算能力的改进，取得了迅猛发展。一些发达国家和新兴市场国家高度重视人工智能的发展， 相继在国家战略层面上对人工智能做出顶层设计。在各国的人工智能发展规划中，都把人工智能的必要性和政府介入人工智能的监管作为其中的重要内容。陈伟光（2017）认为，人工智能治理理念是关于人工智能价值观念的哲学思考。在道德伦理、人权、法律规范、普适性原则等方面均要进行持续的调和及转变，需要在国内以及国际上寻找一个最大公约束。同时，政府也应当明确治理理念，自身的治理机制和观念也应当跟上时代的脚步，创新政府治理体系现代化。

治理模式。传统的治理模式是政府主导的，然而在大数据时代，人工智能时代需要多元化治理体系。我国也一直在做出相应的努力。郭喜、李政蓉认为应当构建制度保障，从顶层设计、智能协作平台、监督反馈系统三管齐下，促进政府治理现代化发展。（郭喜，2018;李政蓉，2018）翟云（2107）认为，线上和线下相融合的政府服务模式是主流趋势，因此，应当打破原来单一化的供给模式，在政务服务供给由 “政府端菜”向 “群众点餐”转变过程中，能够衍生出多元化、个性化、便捷化的服务形态。 中国各级政府早已实现了各级政府的相互连接。在大数据时代，强调的是信息的整合和随处获取，当前正在努力实现这一点，构建打通政务内部上下层级和不同专业部门的完整的数据体系。 在大数据时代，政府治理模式的转变已成为必然，各级政府应合理运用人工智能，打造智能化城市，造福人類社会。

评估机制。在政府治理创新领域，若能合理运用区块链技术，对于推动政府服务、政务公开和电子政务的发展有着巨大的作用。因此，监督与评估机制必不可少。郭喜、李政蓉提出，要建立“数据诚信”绩效评估体制机制，通过电子化政府绩效评估系统对政府中每位数 据使用者、操作者的行为轨迹进行“进行实时、有效的跟踪评估和监控，从而帮助政府及时纠正工作偏差并持续提高工作效率”。 如今，电子政务越来越受到重视，政府在运用智能系统时，不仅要对公务人员有监督和评估机制，对人工智能也要有反馈和评估机制，有利于改进智能化系统，推动电子政务长远发展。

综上所述，学界对人工智能和政府治理创新的理论认识较为深刻，分析了人工智能作为又一影响人类社会的科学技术的优势与劣势。但是有关运用人工智能技术推动政府转型、政府服务智能化、政府治理等实践层面等实证研究较少。且由于人工智能的发展速度快，在潜移默化之中影响了人类社会，而与之相关的法律体系还不健全，随之而来的法律、伦理、政府适应及转型、人的主体性问题等等将会是国家和社会要面临的一大挑战。因此，笔者认为，应当进一步从微观层面去探索政府治理创新的新模式，探究区块链、大数据等新人工智能技术对于在我国政府当中运用的可行性及实际收益。完善相关的法律体系，探索研究与人工智能时代相匹配的新的政府运行机制和社会治理模式。

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作者简介：相佳杨（1995年—），女，民族：汉，籍贯：陕西咸阳，学历：硕士研究生在读，单位：陕西师范大学，研究方向：电子政务