浅谈水库移民城镇化安置的内涵及实施保障

游蕴

摘 要：高度重视水库移民的安置工作是新形势、新环境下贯彻落实以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现。水库移民城镇化安置方式在现实条件下应运而生，是传统移民安置方式的重大转变，有助于促进经济社会的协调发展及城镇化水平的提高等。本文以水库移民城镇化安置方式为研究对象，运用文献分析法，整理出该种安置方式出现的缘由及其内涵，探究其优势之处，并分析该安置方式实施过程中的所需要的制度保障，从而找到水库移民安置方式革新的基本方向。

关键词：水库移民;城镇化安置;内涵;实施保障

一、水库移民安置方式的现状与挑战

水库移民安置工作是一项综合的系统工程，是关系到移民生产生活和社会稳定的大事[1]。移民安置模式是否合理可行，关系到库区和移民安置区是否稳定和发展，是移民安置规划和实施的重要环节。在实际操作过程中，会综合考虑当地经济发展水平、自然生态条件和移民自身情况等因素，从而采取不同的移民安置方式。但至今，绝大多数水库移民安置仍是以农业安置为主。其原因在于：在充分发挥政府资源配置作用的前提下，有土安置可以使得移民原生计模式得以延续，为移民提供最大限度的生存与心理保障[2]，从而达到维护社会秩序稳定的目的。

随着水利水电工程建设的步伐进一步加快，传统的土地安置方式面临越来越大的困难。一方面是，水库移民数量呈现不断增长的趋势，但土地资源越来越紧缺，特别是目前水利水电工程的建设地点向经济落后、人多地少、少数民族所占比例较高的西南地区集中，环境资源容量很难承载。另一方面，现代化农业生产要求打破土地经营小、散、碎的局面，实现土地集约化、规模化和机械化生产，加之，新农村的建设与城镇化发展促使移民权益意识觉醒，要求获得更高的补偿和利益，而不仅限于原有的生活水平。可见，以农业安置为主的安置模式已经难以满足我国水库移民安置模式多样性的要求，逐渐影响到了库区和移民安置区的长远发展，也不利于国家农村战略和城镇化战略的发展。因此，打破目前水利水电工程移民安置的困境与僵局，探索可行的移民安置方式势在必行。

二、水库移民城镇化安置方式概况

国家和有关省市为水库移民城镇化安置出台了相关政策，国发第471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十三条规定：对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，合理规划农村移民安置点;有条件的地方，可以结合小城镇建设进行。该政策为创新移民安置方式开辟了道路，为如何解决当前水库移民安置问题指明了方向。在中共中央和国务院颁布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中指出：发展小城镇安置方式，是带动农村移民经济和社会发展的一个大战略和实现农业现代化的必经之路，也是从现在到未来较长一段时期内农村社会改革和发展的一项重要任务。移民小城镇安置利于加快安置区走向城镇化和农业尽快走向现代化。这一变化为破解我国大规模水利水电工程建设导致的移民安置难题带来了曙光，也为移民安置所在地的城镇化带来新的机遇。

一般来讲，移民城镇化安置模式是通过将农村移民转移到城镇进行生产和生活安置，移民不再从事传统的农业生产活动，从农民转变为城市居民。其目的是城镇化安置为移民创造以城镇为载体的生存和发展环境，使其能够融入城镇社会经济体系，成为与其他城镇居民平等的主体，共同分享城镇化所带来的发展成果，实现“搬得出、稳得住、能致富”的安置目标。在本质上也是契合“城镇一体化”发展政策的，将移民安置与城镇一体化进行资源整合，是对传统的农业安置模式的突破与创新[3，7]。具体来说，水库移民城镇化安置的创新与突破点如下：

（一）生计来源非农化。移民的生计恢复问题是移民安置的核心问题。传统农业安置是在移民安置区有足够土地资源的前提下，为移民分配或调剂相适宜的土地资源，并为其创造继续从事传统农业生产活动的条件[3]。但由于当前我国水利水电工程建设逐渐向河流上游地区推进，这些地方多位于偏远山区，土地相对稀缺，安置区则没有足够可开发、调剂或流转的耕地作为移民的生产资料，而城镇化安置方式则是通过将农村移民转移到城镇进行安置，移民的身份从农村居民转变为城镇居民，其生计主要来源于他们的非农工作机会，生计选择多元化 [2]。在此趋势下，城镇化安置成为必然选择的安置方式之一。

（二）消费方式市场化。在传统的农业安置模式下，通常是采取后靠或外迁的方式将移民从一个农村地区迁移到另一个农村地区进行安置，其消费环境与方式不会发生大的变化。城镇化安置则是通过在城镇建设移民安置小区的方式，将受水库淹没影响的、分散在各个村组的农村移民集中在城镇安置小区进行安置，或者利用市场化手段购买城镇既有存量房产或建造房屋进行安置。移民搬迁到城镇后，一方面，所处的消费环境发生重大变化，他们将从过去自足自给为主的消费方式转变为以市场交换为主的消费方式[3]。另一方面，把单一的农业安置变成二三产业的综合发展，带动和促进了经济的增长，刺激了移民安置区的消费，大大提高了其商品化的消费程度，有助于带动农副产品、通信、环保等诸多非农行业的发展，繁荣当地的社会经济和商品经济，提高综合效益和整体消费水平[2]。

（三）生存环境社会化。与较为封闭的农村社会相比，进入城镇的移民将面临一个全新的高度社会化环境。在住房条件和安置环境改善的前提下，移民的思想将得到一定程度地解放，移民也会丰富他们的精神文化生活，如跳舞、唱戏等，从而带动生活质量和移民素质的提高，开阔视野，生产生活方式及思想观念也会发生一定的转变[2]。

总之，水库移民城镇化安置促进农村移民向城镇发展，推动物质文明和文化程度的不断提升，使产业结构不断改善[2]。城镇化安置有利于移民和企业的相对集中，能更大规模吸引移民和企业，避免移民盲目分散和流动。并且，从当地的长远发展来看，在城鎮化的影响和带动下，移民的综合素质得到提高，移民生活质量得到改善，利于推动整个移民安置区的经济发展。相应地，实行城镇化安置为主的安置方式，农村共享城镇发展成果，有利于打破城乡二元结构，使农村的可持续健康发展。但同时，在选择城镇化安置方式时，要加大力度投入移民的安置补偿措施和后期扶持资金，为加快移民安置区城镇化建设提供可靠的物质基础[4]。

三、水库移民城镇化安置的实施保障

城镇化安置模式是我国水库移民安置的一个基本方向，但需要对其可能遇到的困难与阻力做出足够的估计，采取必要的措施与对策，为移民城镇化安置方式的推进创造必要的条件与环境。从总体上看，移民城镇化安置模式还处在试验与探索阶段，尚未成为水库移民安置模式的主流。为了更好地发挥城镇化安置模式的优势，需要克服众多困难，为推进城镇化安置模式营造必要的内外环境，降低城镇化安置模式的社会风险[7]。

（一）加快移民管理体制改革。从目前我国移民管理体制来看，政府仍然在资源配置中承担主要的角色，但由于信息不对称等问题，这种资源配置方式会导致行政命令代替市场机制，降低移民安置的经济效率[8]。因此，在采用城镇化移民安置模式时，需要对现行移民管理体制进行改革，引入市场机制，主要由市场机制决定移民安置过程中的资源配置，政府的作用主要转向对移民安置进行宏观指导、控制与监督[5]。

（二）制定市场化的财产补偿制度。在市场经济背景下，建立市场化的财产补偿制度是实现公平合理补偿，推进城镇化安置模式的必要制度安排，形成政府、业主和移民多赢的局面，实现水库建设的帕累托改进[6]。但实现市场化的补偿政策，涉及我国土地等财产补偿政策的重大调整。目前国家有关部门正在抓紧相关政策，积极推进征地补偿制度的改革[8]。

（三）建立有效的就业扶持制度。推进城镇化安置模式，除了需要进一步完善现行的就业培训体系，提高培训效果，最重要的是要在提供移民的就业机会和支持移民创业方面对移民进行扶持[8]。首先是保障移民从地方产业发展中获得更多就业机会。政府在利用移民资金招商引资时，由于民营资本的逐利性，这些企业主要目的是争取资金，赚取更多利润，获取更高的投资回报，并不把解决移民就业困难放在优先地位，因此，政府在进行招商引资时，需要将移民的就业需求放在首要地位，采取激励措施鼓励企业优先聘用移民[8];二是采取措施鼓勵移民创业，促进移民微型企业发展。在移民安置过程中，发展微型企业是移民创业的有效途径之一，微型企业由于投资小、规模小、适应性强，风险相对较小，成为移民创业的主要形式，受到许多地方政府的推崇。通过制定扶持政策如生产扶持、技术扶持、资金扶持、销售扶持等政策鼓励移民发展微型企业，可以为有创业潜力的移民解决生计与就业困难。

（四）对移民社会保障体系的建设进行支持与补贴。在我国土地资源约束越来越严重、工业化和城镇化快速发展的大背景下，对水库移民财产损失按市场价值进行赔偿，将移民在城镇中进行安置，实现自主就业和自我发展是今后水库移民安置的基本方向[6，8]。由于从传统农业安置模式向以城镇化安置模式为主的非农业安置模式转变必然存在潜在的风险，在目前土地补偿费用不能保证移民恢复和改善移民基本生活水平的情况下，需要通过建立移民社会保障体系替代土地对移民所具有的保障功能，使移民在转变安置方式后获得安全保障[8]。

四、小结

目前，在我国土地资源约束越来越严重的情况下，适应我国城镇化和工业化快速发展的趋势，改变传统的农业安置模式，推进水库移民城镇化安置模式是解决当前我国水利水电工程移民安置困境的重要途径。总的来说，水库移民城镇化安置有利于推进新型城镇化建设的进程，是水库项目创新移民安置方式的趋势。但是由于目前在移民管理制度、补偿制度、扶持制度、社会保障体系等方面还存在许多制度障碍与制度缺陷，严重地妨碍了水库移民城镇化安置模式的实施。因此，需要系统地构建有利于实施水库移民城镇化安置模式的政策与法律制度，减少和规避水库移民城镇化安置模式的不确定性，保障水库移民安置模式从传统的农业安置模式稳步向城镇化安置模式转变，形成城镇化和工业化背景下移民、业主和政府多赢的新格局。

五、讨论

本文对水库移民城镇化安置理念的内涵及相关部分进行了初步探讨，如何在不同的环境下实现最优化的移民安置，需要进一步的研究和探讨。

（一）并非所有的水库项目都适合采取城镇化安置移民，在经济发展水平不高，移民不具备从事非农职业生产技能的地区，还是应当坚持农业安置为主。因地制宜，尊重移民安置意愿是水库城镇化安置的前提。但是无论是采取多元移民安置方式组合还是单一移民安置方式，如何根据库区和安置区实际情况等综合因素来选择最优化最合理的移民安置方式是需要更进一步地深入研究探讨。

（二）稳定的收入来源是水库移民城镇化安置的关键。非自愿移民城镇化安置一直以来被认为是“被城镇化”的过程，然而怎么使移民城镇化安置的意愿变得更加强烈，接受度和满意度更高，最重要的是要让移民能在城镇有长期稳定的收入来源，从而保证移民在城镇的长远生计。但是如何保障移民获得长期稳定的收入或职业是城镇化安置顺利进行，效益更高的核心。

（三）为帮助移民从根本上实现“由农村到城市，由农村居民到城镇居民”的转变，需要更深入地分析解决移民进入城镇后的生活适应和社会融入等问题[9]，使城镇化安置发挥的效益长效可持续。

参考文献

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[2]王玲.水库移民安置方式对比分析[D].郑州：华北水利水电大学学位论文，2013.DOI：10.7666/d.Y2285695.

[3]段跃芳，赵旭.水利水电工程移民城镇化安置：特征、问题及机制创新[J].城市与环境研究，2016，（03）：86-98.

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[8]段跃芳，窦春锋.水库移民城镇化安置模式：基本要素、制度障碍及体制安排[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2016，38（01）：14-18.

[9]李晓明.新时期城镇化安置模式水库移民“可行能力”缺失及重构[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2018，40（01）：28-33.