学校体育设施对外开放的研究现状及对策分析

赵汉华

摘要：随着学校体育设施的对外开放，本文对其相关政策进行梳理并分析，指出其政策的演变遵循着先国家再地方，先宏观指导再微观执行，先试点再全面铺开的过程，未来的政策演变将更多的聚焦配套执行和监督评估上;体育设施在对外开放中遇到的主要问题是管理主体权责不明、校园安全和健身安全亟需改进、长期开放扶持经费还有待落实;在对策上，政府要成立协调部门明确相应权责，制定相关政策和制度给予帮助支持，通过政府购买保险和经费扶持来保障学校体育设施对外开放的可持续性，从而增强国民身体素质。

关键词：对外开放、全民健身

前言

随着国民收入水平的提高以及对健身的重视，越来越多的人开始进行体育锻炼，而体育场地的匮乏直接影响着群众的积极性。2005年全国体育场地普查结果显示，学校体育场馆占全国总数量的65%，只有极少数对社会公众开放;一边是社会体育资源匮乏，一边是学校运动场馆大量闲置;一边是群众日益高涨的健身需求，一边却面临管理、安全和物耗的困惑，于是，学校体育设施对外开放的问题就显得非常迫切。

一 学校体育设施对外开放的政策法规的演变和发展。

国家和地方政府为了发挥现有体育公共资源的效率，方便群众在家门口健身，满足他们对体育锻炼的需要，制定了一系列的体育设施开放政策。

很多研究指出关于体育设施对外开放的政策最早出现在1993年原来国家体委发出的《关于培养体育市场，加快体育产业进程的意见》一文中，实际上该文件只是国家体委发布《深化体育改革的意见》的一个附件（附件五），其更加注重的是关于体育产业和体育市场的改革而提出指导性意见，对体育设施对外开放，尤其是学校体育设施对外开放的意见几乎没有。1995年全国人大常委会颁布的《体育法》第四十五条中指出“公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，对学生、老年人、残疾人实行优惠办法，提高体育设施的利用率”，这里面的公共体育设施范围相对比较宽广，对学校体育设施对外开放是否涵盖在里，不是很明确;真正明确指出学校体育设施对外开放的是教育部办公厅1999年发布的《教育部办公厅关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》，学校体育设施对外开放才明确下来，尽管当时只是对学生，还没有对社区居民;2002年《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》第二十六条和2003年8月国务院发布的《公共文化体育设施条例》第三十三条“国家机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放的，由国务院文化行政主管部门、体育行政主管部门会同有关部门依据本条例的原则另行制定管理办法”，也对学校文化体育设施对外开放作出了指示;2006年国家体育总局和教育部在上海召开第一次全国学校体育场馆对公众开放的试点工作会议，正式拉开了学校体育设施对外开放且对社区居民开放的大幕，2009年国务院颁布的《全民健身条例》第二十八条“县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持，为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险”，正式提出学校体育设施面向社会公众开放，而不仅仅是面向学生。随着试点学校的開展和社会效应的体现，教育部和国家体育总局在2017年发布了《教育部 体育总局关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》，这次对学校体育开放的提出更加细致的指导意见，比如开放范围、开放办法、保障措施和组织实施都提出明确的目标和要求，该政策的颁布表明学校体育场馆对外开放正式在全国实施。在学校体育场馆对外开放政策制定过程中，作为试点单位的地方政府走的更早，例如2000年上海市的《上海市市民健身条例》第十九条提出“学校的体育健身场地应当在法定节假日和学校寒、暑假期间向学生开放。在不影响教育教学的情况下，学校的体育健身场地应当向市民开放。提倡单位的体育健身场地向市民开放。”2012年《上海市市民健身条例》第二十一条“公办学校应当积极创造条件向市民开放体育健身设施。鼓励民办学校向市民开放体育健身设施。区、县人民政府对向市民开放体育健身设施的学校给予经费支持，并为向市民开放体育健身设施的学校办理有关责任保险。区、县人民政府应当制定学校体育健身设施向市民开放的具体管理办法，由学校所在地的镇（乡）人民政府或者街道办事处会同学校组织实施。体育行政管理部门应当会同教育行政管理部门加强对学校体育健身设施开放的指导监督。”2008年上海市更进一步提出《上海市学校体育场地向社区开放工作评估办法（试行）》，2010年北京市朝阳区也发布了《朝阳区学校体育设施向社会开放的实施意见》，其他地方城市也相继发布学校体育设施对外开放的政策和意见，将学校体育场地对外开放的开展推向更高的水平。

综上所述，关于学校体育场馆对外开放的政策发展是利用国家体育改革和开展北京奥运会的契机，先从国家层面提出一些指导性的意见，然后根据市民的反馈，时代发展的需要以及试点单位的开展情况，再有步骤的发布一些政策法规，指导全国各地的学校开展对外开放活动，地方政府根据国家的指示，结合本地实际情况，制定相应政策来更好的开展群众体育运动，提高国民的身体素质。未来的政策发展，预计国家层面上会减少，地方上的政策将会指向执行和保障方面，更多的体现在执行细节方面，例如像上海市关于对外开放的评估细则等政策会出现。

二、学校体育场馆对外开放后的管理模式现状。

学校体育设施对外开放后就面临如何管理的问题，目前各地管理模式主要是三种：单一模式、委托管理和联合管理。单一模式就是学校自己来管理，委托管理主要是学校委托给青少年体育俱乐部或者其他组织来管理，联合管理主要是学校和社区、街道一起来管理。目前的研究大多数学校采用的是单一管理制度，经济比较发达的城市或者有体育传统学校有一部分采用委托管理，这个主要和当地体育消费水平和习惯有关，单一管理的学校领导也更多是从校园安全和管理的便利度来考虑，他们熟悉学校体育设施情况，能及时检查和维护，能及时协调学校的工作，但是他们对社会效益和经济效益考虑的比较少;混合管理的学校相对较少，通常学校提供场地和设施，社区负责管理，但是由于权责的不一致，在出现问题以及体育设施维护容易造成相互推诿的现象发生。现在学校体育设施对外开放亟需一些专业的管理公司来降低学校的负担。

三、学校体育设施对外开放的目前遇到的问题

3.1管理部门权责不一致。

目前，学校体育设施对外开放过程中，管理部门主要为当地的教育局和体育局，体育设施属于教育局，群众体育锻炼管理归体育局，体育设施维护经费也是体育局通过体育彩票经费来拨过来，他们组织关系松散，权利和义务难免出现空白和冲突的地方，再加上三种管理模式的存在，这更容易造成权责管理不一致的情况发生，现实中，有产权的不一定想开放，无产权的有动力发展体育运动，却有没有实际控制权，这容易造成实际过程中效率低下;一旦出现居民在锻炼过程中发生运动伤害，具体由那个部门来处理和赔偿等后续问题也存在权责混乱的问题。

3.2校园安全和体育锻炼安全问题。

随着学校体育设施的对外开放的深入，如何保障在校学生的安全也成了一个难题，尤其是最近几年出现的持刀伤害学生的恶性事件，再加上现在学生社团、兴趣小组以及学生延时放学等活动通常要到下午6点后，如何来平衡学生活动时间和社区居民体育锻炼时间，以及如何保护这个时间段学生的安全也存在问题。另外，体育运动本身就存在著一定的风险，在运动过程中由于各种原因而导致的体育伤害事故不可避免，尽管很多地方已经买了相应的保险，但是如果碰见赔付金额较大的事件，后续的赔偿和责任的认定仍让学校管理者如履薄冰，降低了学校对外开放的积极性。在学校体育设施开放后，进来健身的社区居民文明素质水平参差不一，学校里的体育设施和其他教学设备的安全也存在一定隐患，而这些设施可能是学校接下来教学必需的，它们的损害或者丢失可能直接影响的接下来学生的学习，再加上现在体育设施对外开放，体育局或者社区买的更多是人身健康保险，对学校教学设备的损失所造成的财物险则很少买，这也就造成学校体育设施对外开放时有所顾虑。

3.3经费问题。

学校在体育设施对外开放后，场地的维护、保养以及更新都需要资金的投入，再加上人员管理费用、水电费用和安全监控设备的配备费用，这些都需要后续资金的持续投入。现在开放的学校更多的是公办学校，他们的资金完全依赖于政府的拨款，根本不能自负盈亏，所以如果体育设施对外开放后，没有配套的经费支持，直接影响到学校对外开放的积极性以及后续的可持续性。在2006年试点学校里，体育总局每年从体育彩票公益金中划拨一定资金用于试点工作;省（区、市）体育局、教育厅（教委）根据学校的实际，在试点期间一次性对试点学校补助不低于2万元的全民健身器材，协助学校完善开放条件;试点区要保证开放工作有专项经费，原则上每年对试点学校给予不少于2万元的经费补贴，这在试点期还能有所保障，试点期过后，能否继续保证，保证多少都存在制度和政策的支持，另外，在实际操作中，主管部门往往将经费打包直接给对外开放的学校，至于这些经费如何使用，没有后续监督和评估，而学校拿到这些经费后通常作为全校发展的基金，无法做到专款专用，也没有相关的部门和制度来监督这些经费的实际支出地方，这样也往往会降低管理人员的积极性。

3.4开放时间和进园管理制度

现在教育更强调孩子们的素质发展，学校里的活动安排很多，目前大多数学校开放都是利用节假日和寒暑假，平时健身安排主要集中在7点以前，或者晚6点以后，节假日主要是一天四小时左右（上下午各两小时），但是现在学校稍微大的维修项目主要放在寒暑假（其他时间学生上学，无法腾出时间），再加上周末学校自己的校体育训练队的训练也不对外开放，这样的社区居民实际上可锻炼的时间非常少。有些学校也没有用醒目的牌子或者提示来显示对外开放时间、区域和相关要求，仅仅靠居民向门口学校保安咨询才知道，更有些学校有时开，有时不开，完全取决于学校领导一句话。在进园管理制度上，很多学校要求刷卡或者身份登记，有的学校要求当地社区开的证明，进园所需证件不能统一，也不规范，影响了后面的管理。现在学校对进园的社区居民如何管理也是一个难题，学校毕竟没有执法权，管理的范围也没有明确规定，比如有些居民带着宠物狗进入体育场，或者锻炼的人发生冲突，这些该有谁来管，怎么管，居民如果不服从管理，如何处置，这些都亟需规章制度和各部门的协调。

四、学校体育设施对外开放的对策分析。

4.1建立健全相关法律法规。

当地教育局和体育局应该结合本地实际情况，结合《体育法》和《全民健身条例》，制定学校体育设施对外开放实施细则和社区居民进校健身锻炼管理办法，明确学校开放时间、范围和项目、收费标准，相应管理人员的联系方式、体育锻炼注意事项以及学校和管理人员相关的权利和责任[张磊.学校体育设施向社会开放的困境解析：基于制度互补性的视角J，首都体育学院学报2012年1月]，尽量制定的相对细致，易操作，建立长效管理机制，使学校场馆开发工作走向制度化、规范化和统一化。

4.2成立职能部门协调机制，明确各方责任和权力。

学校体育设施对外开放涉及到很多部门，体育设施归学校或者教育局管辖，居民体育锻炼是体育局的任务，校园安全又归当地公安局或派出所管理，对外开放的管理又和社区街道有关，这些部门分属不同系统，各部门的分工和职责也各不一样，在一些事情的处理上，难免会出现一些相互推诿的现象，当地政府必须成立一个职能部门来协调各方的工作，并且明确各部门的具体事项和权责，共同推动学校体育设施对外开放的持续性发展，满足居民的健身需求，提高国民的身体素质。

4.3 建立学校体育设施对外开放经费政府资助机制，尝试多渠道筹集资金，降低学校经济负担。

学校体育设施在对外开放的过程中，必然需要经费来维持，充足的经费保障，是学校体育设施对外开放的经济基础。当地政府对体育设施对外开放的学校必须进行经费资助，并要将经费列入年度财政规划中，通过经费资助的持续性来推进学校体育设施对外开放的长期发展;另外，学校可以与企业单位以及周围的居民小区建立长期合作机制，企业和居委会对学校支付一定的赞助费用，通过签订相关的协议证明，使本企业员工以及周围小区居民可以在

节假日免费来校锻炼，以此来扩宽经费来源，保障学校对外开放的积极性。

4.4规范凭证进园健身和政府购买保险制度，解决体育锻炼的安全隐患。

学校体育场地设施开放后，进入校园进行体育锻炼的人员实行准入制度，进入校园须凭经学校及所在社区审核办理的出入证，或者采用身份证、社保卡等能证明身份的证件进入校园。例如上海地区采用居民健康卡刷卡进入校园进行体育锻炼，这种措施既能进行一定地监管，又可以在发生事故时能及时联络到其亲属，同时监管评估部门可以刷卡来掌握学校对外开放后实际健身人数和效果，在后续制度和措施上能做到更有针对性;另外，政府可以免费替过来进行体育锻炼的居民购买意外保险，鼓励居民进行体育锻炼，降低体育锻炼安全隐患，同时也降低发生意外事故后学校所承担的压力，提高学校对外开放的积极性，减少他们的后顾之忧。

参考文献：

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刘静.城市中小学校体育场馆对外开放管理模式的调查：以江苏省为例J，首都体育学院学报.2014年1月

黄群玲.《全民健身条例》背景下学校体育场馆向社会开放现状及对策研究J ，沈阳体育学院学报.2011年6月

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张磊.学校体育设施向社会开放的困境解析：基于制度互补性的视角J，首都体育学院学报2012年1月

许贵福.我国城市学校体育场地开放现状与发展对策研究J，体育与科学 2011年11月