关于完善矿产资源开发生态补偿机制的思考

吕敏 许文哲 高明友

摘要：实施生态补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度的重要内容。矿产资源开发生态补偿是保证矿山企业在开发矿产资源经济活动中减少对生态环境破坏或进行有效恢复治理的一项措施，是促进矿产资源开发与生态环境保护相协调的一项重要工作。

关键词：矿产;资源开发;生态补偿机制

一、矿区生态补偿的概念

目前，我国生态补偿实践主要在自然保护区生态补偿、流域生态补偿和矿产资源开发生态补偿三个方面。矿区生态补偿跟其他两个生态补偿区域相比，具有生态补偿的统一共性，又有它自己的独特性。有学者对矿区生态补偿有广义和狭义的理解。狭义的矿产资源生态补偿是指对生态功能的补偿，即让生态保护成果的受益者支付相应的费用，解决生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车"现象，激励公共产品的足额供应;广义的矿产资源生态补偿，不仅指对生态功能的补偿，还包括资源开发过程中对环境污染、破坏的补偿，即通过对污染和破坏环境的行为进行收费或对保护生态资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护生态资源环境的目的。①有的学者认为矿区生态补偿指的是在矿产资源开发过程中，受益者对因矿产资源开发而造成矿区周围生态破坏的受损者进行的物质补偿和恢复矿区环境所需的物质需求。因此，矿产资源生态补偿是指因矿山企业开采利用矿产资源的行为，给矿区周围的自然资源造成破坏、生态环境造成污染、矿业城市丧失可持续发展机会而进行的治理、恢复、校正所给予的资金扶持、财政补贴、税收减免及政策优惠等一些列活动的总称。②还有学者认为，矿产资源生态补偿应该是针对矿产资源开采，利用过程中造成的矿区环境污染，矿区生态系统破坏和矿产资源的浪费等问题，而釆取的一系列整治、恢复矿区生态环境措施的制度。无论是从哪种角度对矿产资源生态补偿进行定义，都要充分考虑到矿产资源生态补偿的终极目标：实现对人的补償和对生态环境的补偿，保证受到破坏的居民和矿区环境能够得到补偿和恢复。

二、生态补偿的特征

（一）补偿行为的正外部性

市场失灵和政府失灵是生态环境保护中常见的两大问题，首先，市场主要通过价格机制发挥作用，但由于生态资源的价格难以确定，使得市场无法发挥作用，出现失灵。其次，政府在生态环境保护上也可能出现问题，如监管成本过高，政府有限理性，制度措施乏力等等，这引致政府失灵。生态补偿可以破解市场失灵和政府失灵两大顽疾，体现在以下方面：第一，生态补偿直接惠及补偿接受者，此外还对其他利益相关主体乃至全社会均有助益，产生良好的正外部性效应。正是由于这种利益促进机制，使得社会公众开展或参与生态补偿的热情空前高涨，如此可适当缓解市场失灵和政府失灵给生态环境保护带来的不利影响;第二，生态补偿作为一项长期工程，不仅保证当代人能获得优质的生态服务，也能使下代人同样受益，克服了市场机制和政府调节在时间上的局限，这也是生态补偿正外部性的体现。

（二）范围的广泛性

生态环境对人类影响的复杂性和全面性决定了生态补偿的范围的广泛性。首先，从补偿对象上看，既有为追求代际公平，维持对生态环境的持续利用而对生态本身的补偿，也有基于代内公平而对当代人尤其是生态利益相关者的补偿;其次，从补偿内容上看，除了对已经产生的生态环境破坏进行恢复治理所投入的补偿之外，还包括为防止产生新的生态环境问题所付出的预防保护性费用，此外还应包括对因生态保护区设置而致发展权益受损的居民所进行的各方面安抚。可见，生态补偿的范围是十分广泛的。

三、完善矿产资源开发生态补偿机制的途径

（一）足额征收矿山生态环境修复治理基金

我国在 2006 年下发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，提出各地根据实际情况在试点的基础上逐步推广保证金制度，对矿山环境保护治理起到了一定作用。但由于保证金收费标准低，审批动用程序复杂，财政运行成本高，恢复治理主体不明确，未能完整体现“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则。为了克服这些弊端，2017 年起，国家将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金，明确矿山企业作为恢复主体，期待达到管理规范、责权统一、使用便利的目的。这项基金由矿山企业单设会计科目，制定矿山地质环境治理恢复资金的预算，按照销售收入的一定比例计提，并通过企业会计准则设定为弃置费用，逐年按照产量比例等方法摊销计入生产成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理。下一步，相关部门要加强监管，督促企业落实矿山环境治理恢复责任，按照满足实际需求的原则编制矿山地质环境保护方案，并公开保护方案的执行情况、基金提取的使用情况。

（二）严格实行矿山生态环境损害赔偿制度

2015 年起，中央在吉林等 7 个省市部署开展生态环境损害赔偿制度试点并取得明显成效，2017 年，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。矿山生态环境损害赔偿制度是对造成矿山生态环境损害的责任者严格实行赔偿的追责制度，明确了矿山生态环境损害的赔偿范围、赔偿方式和解决途径，形成了相应的矿山环境鉴定评估管理的技术体系、资金保障及运行机制。要进一步加强制度设计，做到义务人赔偿应赔尽赔，权利人划分客观公正，赔偿范围合理合法，同时加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合鉴定条件的专业评估队伍，并根据生态环境损害鉴定评估内容进行磋商，完善赔偿诉讼规则，探索多样化责任承担方式。加强生态环境修复与损害赔偿的资金管理，确保生态环境得到及时有效的修复，同时生态环境损害赔偿款项使用情况、修复效果要向社会公开，接受公众监督。

（三）创新历史遗留矿山生态环境治理补偿方式

2016 年，五部委共同发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》。指导意见提出要加快历史遗留问题的解决，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境治理新模式。弥补矿产资源开发的历史欠账，逐年推进历史遗留矿山和老矿山地质环境治理恢复，是消除地质灾害隐患、保障人民群众生命和财产安全的重要基础。在推进废弃矿山与老矿山生态环境治理时，要与当前正在开展的城镇综合整治、地质灾害隐患治理相衔接，加强政策与项目资金整合，通过实施废弃矿地复垦、再开发改造、绿化造林等方式，提高治理的积极性和主动性。废弃矿山由原责任人进行治理，责任人灭失及政策性关闭的矿山，由地方政府统筹规划，纳入财政预算，分年度逐步安排实施;在建和生产的老矿山，由矿山企业按方案要求治理。探索政府与社会资本合作 PPP 模式，根据不同的用地类型出台鼓励社会资本投资和参与治理的优惠政策，吸引更多社会资本进入历史遗留矿山治理领域。

四、结语：

在矿产资源在不断满足经济增长的需要的同时，也带来了必然的危机。矿山周围的环境恶化所带来的生态危机产生了许多不安全因素，环境污染和环境破坏导致生态功能下降，矿产资源的存量减少、生态系统失衡，影响了人类社会的可持续发展。保护生态环境，保持矿产资源的可持续供给能力，预防和控制环境破坏和污染，建立矿产资源生态补偿机制势在必行。

参考文献

[1]王金南，庄国泰？生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集[M].中国环境科学出版社，2006.

[2]万本太，邹首民主.走向实践的生态补偿一案例分析与探索[M].中国环境科学出版社.2008.

[3]王金南，陆军，吴舜泽.中国环境政策第9卷[M].中国环境科学出版社，2012.