浅析地方财政在PPP模式中的应用

严玥

摘要：自2014年财政部鼓励推行PPP模式以来，这5年经历了风风火火撸起袖子大快干，到遭遇“滑铁卢”，再到稳中求进合规干。PPP的发展总体趋势向好，不仅拉动内需，同时也解决政府在基础建设上的资金压力。本文主要从地方财政角度对PPP模式进行阐述。

关键词：PPP;合规

一、目前现状

当前我国经济社会发展和改革开放已经进入新常态、新阶段。经济社会高速发展，公共服务与配套基础建设需求大，要求高，单纯依靠政府财政来实现现代规划和建设，显然是不够的，因此，借助于民间资本，引入PPP模式对推动我国的基础设施建设和提高公共服务水平有着迫切的需要和重要的意义。通过PPP这一投融资创新模式也是符合时代的步伐。

二、地方财政实操中的困难

（一）政策的收紧：近期几份有重大影响力的文件

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财金[2017]92号》中明确了不得入库的三种情况，特别强调项目建设成本参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比至少30%，不得固化政府支出责任，从实质上去解读就是去约束社会资本方用心去做长期的运营，而不是以往BT模式的建设工程。

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）中主要突出的5个不得：不得为项目融资提供担保;不得对项目商业风险承担无限责任;不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金;不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失;不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金[2019]10号文，严监管、重规范是文件的主要精神。强调财政支出责任占比超5%的地区，不得新上政府付费项目（污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外）;对财政支出责任占比超过7%的地区实行风险预警机制;新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

从以上时间推进的文件可见，财政部从控风险的角度对PPP项目进一步严控，入库门槛增高，融资渠道变窄，同时也是规范项目的建设，完善PPP领域的制度缺失。

（二）PPP项目投资回报率低，对社会资本吸引力低

很多PPP项目属于公益性项目，项目收益率低。除非申请到政策性资金来源，随着大环境的变动，从2016年年末起，融资利率一路走高（银行贷款利率5年以上的基准利率4.9%的基础上普遍需要上浮10%～25%）。如果再考虑社会资本方的利润空间，则最后的综合资本将更高。最终出现与发起PPP建设模式建设初衷相背离的地步，难以促成项目的落地。加上项目周期一般10-30年，周期过长，后面一系列的不确定因素直接影响了社会资本的进入积极性。政府方设置的回报率既要对社会资本有吸引力，又要控制在合理的利润范围内，平衡点较难把握。对物有所值和财政承受能力论证的测算准确率有很高的要求。

（三）PPP实施方案操作难，政策法规不完善

首先，PPP项目建设没有配套的政策护航，在具体的实操层面，遇到与现行政策相驳的地方，为了推进项目的建设，只能摸着石头过河，边学边做。比如：PPP项目公司如何取得土地使用权等。其次，由于政府不再是项目全部的债务人，金融机构方也会因为相关配套制度的不明确或不完善，而不敢轻易与社会资本合作，加大社会资本方的融资难度及融资成本。最后，PPP进入实施阶段，特别是在SPV公司组建过程中，会出现PPP合同签订之后又存在变更的问题。如：按照原投标方案在预设的融资过程中不能进行，由于需要改变融资方式而引起中标社会资本方联合体成员之间内部出资比例的变更。

三、拟采取的对策

针对在实际的PPP操作过程中遇到的困难，同时也借鉴成功案例，总结出以下几点，在以后的PPP项目开展中能有所引用。

（一）深入学习文件精神，吃透文件要领，做好贯彻落实工作

PPP项目建设模式已在全国范围内推广，至上而下的文件解读及地方的培训让政府从事PPP工作的人员及社会资本各方有很好的指引作用。在PPP项目的前期工作中，政府方可设置出合理的门槛，吸引高优质的社会资本方来参与，给项目的建设打好基础;实施过程中，灵活运用政府基金投资等金融工具，持续顺利推进PPP的建设;最后要落脚监管，将监管贯穿于整个PPP生命周期，同时，接受各方监督，推进项目有序健康开展。对于符合文件要求可以申请上级补助的PPP项目，要及时提交申报。严格按照文件的要求、指引规范做好PPP工作。

按照文件入库要求做好PPP项目的入库及管理工作。根据财政部要求，入库项目的可用性付费与运维绩效进行挂钩，按推进进度及时更新PPP库资料，重点落实项目联系人，将项目推进情况及时反馈PPP库录入负责人，同步对外公布，确保公开透明、规范合规。

（二）打实基础工作，做好项目铺垫

排项目建设表时，地方财政应会同地方发改，在目前需要建设的政府投资项目中挑选适合开展的PPP项目，首选财政部推荐的污水、垃圾等项目。其次可选取有现金流、投资额比较大、對地方经济发展有重大影响的项目。每年及时更新地方PPP备选库。

根据上级有关PPP项目管理规定，拟定地方关于推行政府和社会资本合作项目管理办法（试行）明确管理责任。认真履行“两评”工作，即物有所值评价、财政承受能力论证。依靠咨询公司的专业力量，做好充分的市场调查工作，确保所选取的项目真正做到物有所值。打好PPP项目前期工作的根基。

严格把握主线，严控财政承受能力10%“红线”。把控地方财政用于PPP项目的支出不超过一般公共预算支出的10%。在做财政承受能力论证中，结合本地区结构和相关规划合理进行财政支出预测，将不低于30%的建设成本纳入运营期绩效考核，发挥社会资本运营优势。另外，还需在前期工作、采购阶段、实施阶段分别测算财承，确保不超红线。

（三）夯实管理责任，完善PPP管理制度

作为地方财政部门，设立PPP管理机构，协调各部门工作上门对接服务。落实每个项目的对接人员，针对项目推进情况，采取定期和不定期两种方式进行项目情况的反馈，确保地方财政及时掌握项目进度，为之后进入运营期的服务费支付做好铺垫，做到PPP项目对接工作全覆盖。

PPP模式最大的转变就是需要政府的定位转型，从之前的项目提供者转换为项目合作者和监督者。PPP项目合作期限长，在运作中可能面临政府更迭引致的政府履诺风险。顺应市场的需要，政府方就应该严格遵守契约精神。只要社会资本方考核过硬，政府方就应该履行合同条款内容，让合作方踏实做项目。

设计合理的风险分担机制，在一个完善的PPP项目中，风险分担机制应该是核心，只有合理的风险分担机制才能够吸引足够的资金参与到基础设施建设。在项目谈判期，可逐步对各方面的风险进行评估，按照评估结果做出相应的风险分担机制，在各方认可的前提下，按照合同要求，政府方和社会资本方各自做好各自的工作，共同推进项目的建设。

对于政府来说，高效合理的定价机制以及与之配套的补贴方案、良好的信誉树立是赢得社会资本投资者信任的前提。政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减少。

四、总结

秉承PPP模式“促改革、惠民生、稳增长”的定位，地方财政将继续探索适合本地区的项目，做好项目的挑选、监管职责，在后续的工作环节中有待进一步加强和完善。

参考文献：

[1]王泽彩，杨宝昆.中国政府与社会资本合作（PPP）项目绩效目标与绩效指标的构建[J].财政科学，2018，1： 9-21.

[2]张瑞英.严监管背景下推动PPP项目规范化融资[J].中国财政，2019，3： 70-71.

[3]柯永建，王守清.特许经营项目融资（PPP）—风险分担管理[M].清华大学出版社，2011.

[4] 王珊，赵团结.PPP项目风险管理要点探析[J].财务与会计，2019，2： 25-29.