论农村宅基地使用权继承问题的立法完善

武丽涛

【摘 要】 农村宅基地使用权产生之初就因国家对农民基本居住权的政治考量而具有极强的福利性和社会保障性，其流转、抵押和买卖等权能被严格限制或禁止;而我国《物权法》把宅基地使用权确定为一种用益物权，在我国经济大发展的背景下，其经济功能日益凸显，理应依法继承。在现实生活中，因宅基地继承而引发的纠纷屡见不鲜。本文即针对宅基地使用权继承过程中出现的权利主体属性模糊、继承权能缺失、继承人范围分歧大、继承条件不合理等问题提出相应的立法完善措施，力求为此后相关研究提供参考，为宅基地使用权继承问题的解决提供借鉴。

【关键词】 宅基地使用权 继承问题 立法完善

1明晰宅基地使用权主体的属性

只有明晰宅基地使用权主体的属性，利益相关人才能对宅基地实现真正意义上的继承。许多学者认为“户”应当成为宅基地使用权的权利主体。但笔者对此持否定态度，认为应将本集体经济组织内的成员个人确定为宅基地使用权的主体。首先，宅基地使用权究其本质属于用益物权，而用益物权人必须是自然人，因此只有农民个人可以成为宅基地使用权主体。况且《物权法》第152条明确了“宅基地使用权人”有对集体所有土地占有和使用的权利，而非农户。农户只是形式上的称呼，宅基地使用权实质上由农户中的个人（一般为户主）来行使。其次，如果以户的角度来确定宅基地使用权的权属，那么宅基地使用权就为家庭成员所共有。当户主去世时，“‘户却不会因为被继承人的个体死亡而消灭”[1]，宅基地使用权也就不能作为户主的个人遗产而被继承，只能由剩余家庭成员继续享有。

2完善宅基地使用权权能

宅基地使用权作为一种用益物权，是集体土地所有权的派生权利，但它的这种派生性并不影响其作为一种独立的财产权的存在。宅基地使用权的财产权属性要求其必然要受到权利人的处分，而继承即是对其进行处分的具体体现。其次，国家层面对释放宅基地使用权的经济功能亦有积极探索。比如国家近年来出台了包括《深化农村改革综合性实施方案》在内的一系列文件，探索完善宅基地使用权权能的有效途径，增加农民财产性收入。此外，国土资源部部长姜大明在2018年1月15日表示，“将实行宅基地所有权、资格权、使用权'三权分置'，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。”[1]

3拓宽宅基地使用权的继承人范围

就目前情况来看，宅基地使用权的继承主体只能是没有宅基地的本村集体成员。对于本村已有一处宅基地的本集体成员、其他农村集体成员和城镇非农居民的继受取得则严格禁止。 然而，“房屋和土地具有天然的不可分割性，住宅用地的使用目的即建筑房屋，无土地则无以建成房屋，房屋和土地是‘房依地建，地为房在”。 因此，后三者若不能实现对宅基地使用权的继承，则其对宅基地项上的房屋所有权便得不到完整行使，这无疑损害了房屋继承人的私有财产权和继承权。因此，为保护继承人的合法财产，亦是遵循“房屋一体”原则，宅基地使用权可以由三者继承。

对于已有一处宅基地的本集体经济组织成员，虽有《土地管理法》的“一户一宅”的规定，但此处的“农村村民一户只能拥有一处住宅”应该另有含义，即“一户只能申請一处住宅”。“一户一宅”只是针对宅基地使用权的初始取得，而非针对其继受取得，“基于继承而产生的权属转移并不一定要附有严格的身份限制”，因此村民可继承取得多处宅基地。但这样又会导致宅基地闲置、面积超标、土地资源紧张等问题。因此其对宅基地使用权的继承进行使用范围和时间限制显得很有必要。若超出使用时间和范围，则应对超出部分收取一定费用（以当地具体经济情况为标准确定）。

对于非本集体经济组织成员的继承，可分两种情况。其一，若继承人尚没有宅基地，则应允许其继承。因为宅基地使用权设立的初衷即是保护农民的基本居住权，因此不论继承人是否为本集体经济组织成员，为满足其居住需要，可以允许其继承宅基地使用权。其二，若继承人已有一处宅基地，则可以对其继承设定时效限制。如果继承人在规定时间内不行使利用权利或者因长期不修缮而导致房屋倒塌，则“村集体有权收回”。

4改进宅基地使用权的继承条件

保护公民合法继承权和私有财产无可厚非，但也应兼顾村集体的合理关切。因此对宅基地使用权的继承应施加一定的条件限制：（1）在本集体经济组织不符合申请条件的成员继承宅基地时，村集体可在政府部门规定的继承面积的基础上，根据当地的实际情况进行适当调整，对于超出的部分应收取一定的经济补偿金。而这些资金既可以用于村集体内基础设施的完善，也可以成为村民福利的持续来源。这就在一定程度上化解了继承人个人利益和村集体公共利益之间的矛盾。（2）对继承的宅基地使用权应附加一定期限。在农村，村民对通过继受取得的宅基地拥有长期的使用权，其权属被固定化。而这势必会削弱集体土地所有权，并造成流转的困难。因而对宅基地使用权的继承有必要设定明确的期限。对此，学界有两种不同的观点：一种认为可以城镇国有土地建设用地使用权最长70年的期限为参考，另一种认为“应以继承宅基地使用权上的房屋的自然寿命”为限。笔者认为前一种观点更为合理。因为如果以房屋的自然存续期间为准，则需考虑到太多的不可抗力因素（包括自然灾害等），这可能导致继承时间的极大差异，因此不可取。而城镇住房的70年限制有其可住时间的考量，若到期则自动续期。农村宅基地使用权可以此为参考，但也应有其特殊之处，即对于超出70年限制的继承应当收取合理费用。

结 语

我国现行法律法规对宅基地使用权继承的模糊规定导致了司法实务中的同案不同判、援引依据不一致等诸多问题。针对已有一处宅基地的本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员对宅基地的继承，笔者认为基于保护公民合法私有财产的考量以及为顺应宅基地使用权用益物权属性日益凸显的趋势，应当允许。不过为兼顾继承人和村集体双方的利益，应对宅基地使用权的继承施以时间和范围限制，超出限制的应支付合理费用。

【注 释】

[1] 参见2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》之规定

【参考文献】

[1] 张建文、李红玲.宅基地使用权继承取得之否定 ——宅基地“法定租赁权”的解释路径[J].河北法学，2016（12）： 32.