影响杜特尔特“独立”外交政策的因素分析

杨熔君

【摘 要】 杜特尔特上任后奉行“独立”外交政策，力图恢复与中国友好关系，获得经济上的发展，同时摆脱美国军事联盟对菲律宾的控制。但该政策面临国内外因素的影响，其具体实施有不确定性。未来，杜特尔特将会继续走平衡政策，借助中国“一带一路”倡议的优势发展自身同时与美国保持一个友好的关系以获得国内“亲美派”的支持。在这个过程中，“逃离”美国已经成为菲律宾外交内政的指导思想。

【关键词】 杜特尔特 外交政策 中菲关系 美菲关系

杜特尔特上台后宣布奉行“独立”外交政策。该政策有两个重要的支点：重建与中国的友好关系;尽量逃离与美国坚固的军事联盟关系。同时，该政策的执行也面临着内部、外部双重因素的影响，造成其外交政策的不确定性。

一、影响杜尔尔特“独立”外交政策外部因素

（一）杜尔尔特“独立”外交政策的中国因素

中菲关系受到“南海仲裁案”的影响，外交行动在一定程度上受到影响。但杜特尔特上台后非常不满美国对菲律宾内政的干涉，转向与中国重新开展友好合作关系的进程。

杜特尔特上台后三次访问中国，促成中菲关系摆脱“南海仲裁案”的阴影，重新走向“黄金时代”。2016年10月20日，杜特尔特首次访华，两国签署了13个双边合作协议，阮宗泽指出，杜特尔特首次访华折射出中方对此访的高度重视，标志着中菲关系全面“融冰”。2017年5月14日至15日，杜特尔特在“一带一路”高峰论坛上表示“一带一路”倡议和菲律宾政府提出的基础设施建设计划高度契合，将会拓宽菲中经贸交往，造福菲律宾人民。2018年杜特尔特在博鳌亚洲论坛演讲时强调，“菲律宾是一个主权国家，中菲为基础设施建设的重要伙伴，这些基础设施是我们两国人民增进了解的基石和桥梁”。杜特尔特“独立”外交政策体现在与中国展开全面多方位的合作。但事实上，中菲两国在经济上的合作加深这一点是菲律宾国内“亲美派”和“反对派”的攻击，认为杜特尔特“倒向中国”的“独立”外交政策会加深菲律宾对中国的依赖，从而不利于维护本国的国家利益，特别是在南海问题上。

（二）杜尔尔特“独立”外交政策的美国因素

在杜特尔特上台后，多次口头威胁要“远離”美国，原因是美国不能给杜特尔特他想要的支持。其中特别明显的是美国针对菲律宾毒品战争在国际社会上发表的批评引起杜特尔特的强烈不满，甚至多次在公开场合发表攻击美国的言论。杜特尔特之所以能在大选中成功，一个大原因在于杜特尔特的禁毒战争得到了本国大部分选民的支持。因此，他承诺上台后对内执政的立足点在于打击毒品犯罪、清除警察部门的腐败。杜特尔特表示“菲律宾早就不是殖民地了，是一个主权国家……在主权国家里，人民才是国家的主人。”美国对于其毒品战争立场是在干涉菲律宾内政。

尽管杜特尔特宣称要“远离美国”，事实上并没有真正远离美国。美国对其亚太盟国的要求是：不能采取与美国的全球安全战略相抵触的对外政策，与美国领导的等级外的其他国家发展外交关系时要保持距离，不允许建立或参加有可能削弱或排斥美国地区影响力的地区合作机制。作为美国的盟友，菲律宾在美国的亚太战略中占据重要地位，因此军事援助的数额也在逐年增多，2016 年来自美国的军事援助达到了7900 万美元，其中4200 万美元用于加强菲律宾海军实力。这使得菲律宾的军事实力过度依赖美国，长期处于美国同盟的保护之下，甚至是美国可以离开菲律宾但菲律宾离不开美国的保护。因此，杜特尔特的“独立”外交政策受到美国军事援助的影响。

二、菲律宾国内各利益攸关方对外交政策的影响

（一）菲律宾政府

菲律宾是一个宪法国家，根据宪法确定行政、立法、司法三权分立。但事实上菲律宾总统拥有较高的自由裁量权，可以左右参议院的意见。在菲律宾，总统是国家的首席外交官，具有制定外交政策的权利。2016年，总统新上任后不久宣布菲律宾奉行“独立”外交政策。该外交政策最重要的两个支点在于：恢复中菲友好关系，加强经贸合作;解除与美国紧密的军事同盟关系。但杜特尔特提出的“独立”外交政策参议院需要参议院2/3成员赞成才能通过，“独立”外交政策在实现过程中强调与中国、俄罗斯恢复友好关系，这其中达成的协议都必须通过参议院的讨论，其结果也将直接影响外交政策的效果。这给“独立”外交政策增加了不确定性。此外，总统在执政过程中的行为受到反对派的关注，根据宪法，任何个人如果对总统的行为有疑问可以向最高法院提出弹劾。这时即使已经达成的协议也有可能被宣布无效，这限制总统在制定政策时的果断性。

参议院考虑的是“在同其他国家的关系中，最重要的考虑应是国家主权、领土完整、国家利益和自决权利。”“符合国家利益，在其领土上采取和奉行无核武器自由的政策”两项条例。而菲律宾与中国重建友好关系被质疑是否放弃了国家主权，特别是菲律宾在南海的主权。这使得杜特尔特“独立”外交政策充满不确定性。

（二）菲律宾武装部队、国家警察

菲律宾几大势力中，菲律宾武装部队和国家警察是最为坚定的“亲美派”。菲律宾武装部队和国家警察与美国武装部队关系密切，一直处于共生关系，在军事领域菲律宾军方一直的训练体系都是用美国的体系，这些训练不仅包括作战技能，还包括美国国家安全理论的灌输，以及后勤保障。自1947年以来，美国联合军事顾问团一直担任美国驻菲律宾武装部队和菲律宾国家警察的常设军事顾问团，确保对当地武装部队的影响力和实际行动控制。由于菲律宾军队的亲美反共倾向和教化，杜特尔特不得不立即访问所有主要的军事营地向他们解释他的意图范式转变的菲律宾外交政策和实施，以争取他们的同意。杜特尔特担忧一旦其政策远离美国的利益，可能武装警察、军队会首先表达不满，这是影响“独立”外交政策最重要的因素之一。

（三）商会

菲律宾商会一向对破坏美菲关系的政策保持高度的敌意。在菲律宾，占主导地位的商会有以下三个：美国商会、联合外国商会、菲律宾欧洲商会。值得注意的是这几个外国商会长期以来独立于菲律宾国内的经济政策，在其背后国家的支持下，商会在菲律宾扩大商业版图，使菲律宾经济与本国的跨国公司联系在一起。杜特尔特追求“独立”外交政策，追求与中国、俄罗斯展开经济合作无法绕开这些商会以及相关的公司。经济发展中没有奉行独立发展政策，造成对外国的依赖意味着在外交上也无法奉行“独立”外交政策。外交政策实际上是国内经济政策的延伸并且需要得到国内政策的肯定与支持，要符合国家的利益，否则以外交政策促进国家利益将是一个伪命题。换言之对外政策受到国内占主导地位商会的影响，这给杜特尔特的政策造成了不稳定的因素。

菲律宾总统杜特尔特上台后迅速提出“独立”外交政策，并迅速恢复中菲关系，尝试远离美国的做法使中菲南海争端的危机迅速化解，为菲律宾发展取得新契机。未来杜特尔特还是会偏向采取平衡外交政策，以便平衡美国的军事力量，一遍借助中国“一带一路”倡议及其配套机制发展本国。但事实上，中、美、菲三国关系发展存在许多不确定因素，杜特尔特“独立”外交政策如何发展还有待其具体实践做法展现。

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