安全导向下城市建设用地管控策略研究

徐玥，叶如海，杨龑

（南京工业大学 建筑学院，江苏南京 211800）

0 引言

改革开放以来，中国许多城市的发展过度依赖土地财政。在快速城市化过程中，规划管理者重视城市的发展与建设速度，虽然过去的几十年城市发展取得了令人瞩目的成就，但是在用地的审批和批后监管方面却时常缺位。王妍[1]分析了当前城市建设用地审批程序在实践中存在审批环节过多、职能交叉、审批周期过长及缺乏批后监管环节等问题，导致建设用地审批效率低下；王攀[2]指出建设用地批后监管存在的问题主要有重审批轻监管意识，建设用地违法违规查处力度不够，现行的法律法规中，批后监管相关制度不够具体化和纵横向部门联动机制尚未建立。在用地的审批和批后监管中存在的这些问题导致用地使用方面的不安全现象频频发生。例如，2015年8月12日，位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故，该起事故造成了极其恶劣的社会影响、巨大的人员伤亡和财产损失[3]。

当下中国经济发展进入新常态，以往土地财政式的发展模式正在转变，城市建设用地的审批程序和批后监管制度也亟待完善。目前，已有部分学者开始关注城市建设用地的管控问题，但鲜有基于安全角度对城市建设用地的审批和批后监管层面的研究。康国鑫[4]基于节约集约视角对长沙市建设用地批前管理进行了研究；朱一诺[5]对我国大中型城市新增建设用地管理的现状、问题及对策进行了研究；陆萃[6]研究了常州市新北区城镇建设用地批后监管中的利益博弈与对策。安全是城市建设的首要前提，城市建设用地的审批和批后监管在城市建设用地管控中的作用不容忽视，建设用地的审批是保证用地被合理使用的前提，批后监管则是敦促开发商按照规划设计条件进行开发建设的必要保障。城市的建设用地在城市发展中起到了不可或缺的重要作用，但是城市建设用地使用的不安全现象却频频发生，所以本文以城市建设用地为研究对象，在分析城市建设用地的审批和批后监管中存在的安全问题的基础上，从城市建设用地的审批和批后监管两个层面提出以安全为导向的城市建设用地的管控策略。

1 城市建设用地管控问题

城市建设用地审批和批后监管是对城市建设用地进行管控的重要手段。目前，我国建设用地审批制度是以《土地管理法》为法律依据，以管制用地用途为核心的审批制度。该制度实施以来，在严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地和保障经济建设等方面发挥了重要作用。但是从实践情况看，我国的建设用地管理使用还存在很多问题，城市建设用地审批程序中不合理的成分亟待优化改进。同时，国土资源系统大量时间和精力用于具体用地事项审查，对审批后土地的使用情况缺乏有效监管手段[7]，当前土地领域违法违规现象频发，建设用地的安全问题也屡屡出现，这与批后监管乏力有重要关系。

1.1 用地审批程序的问题

1.1.1 统一协调难度大

各部门建设用地审批职权交叉。现行的新增建设用地审批制度从用地申请到取得土地使用权，要经过用地预审、农地转用、行政审批和依规供地四个环节[8]。建设用地的审批需要涉及环保、规划和国土等多个部门，每个不同的部门均有其职责权限，但是各个部门之间又存在职权交叉、推诿扯皮和相互协作度不高等问题，还没有形成统一的目标导向，导致部分开发商因为建设用地程序冗杂而不得不先于批复之前进行建设，从而引发了建设用地被不安全使用的行为。

1.1.2 审批机制缺乏弹性

建设用地审批机制缺乏弹性。在市场经济的作用下，用地建设具有极强的不可预见性。总体规划可以预见城市的宏观发展，但是土地利用控制规划不可能对每一块城市土地的开发建设提出微观的预见。因此，即使制定了用地控制法规，变更土地的使用性质和开发强度仍是无法避免的。用地控制法规在控制内容和管理机制上必须适应和体现这种弹性，它应当既是一部静态的法规，又是一个动态的法制管理过程[9]。然而当前的建设用地审批机制弹性不足，且对建设用地利用类型日常变更要求较高，这就导致了部分开发商在进行建设活动时违法违规擅自变更土地使用性质，从而埋下了安全隐患。

1.2 监管存在的问题

1.2.1 批后监管缺乏反馈制度

批后监管缺乏有效反馈制度。当下城市建设用地批后管理机制越来越不适应常态下市场经济发展的要求，规划主管部门对批复后的城市建设用地缺乏有效的监管。全国大部分城市尚未建立起基于安全导向下的建设用地批后监督评估反馈机制，建设用地审批通过并且核发一书两证后，规划管理者对于批复后项目的实际建设情况往往疏于监督，因而很多开发商在进行开发的时候虽违反了已批复项目中的部门规定，如擅自更改用地性质、突破容积率和压缩公共绿地等行为，却并没有被及时发现并处理，最后可能酿成严重的后果，天津滨海新区的案例就是鲜活的例子。

1.2.2 政府部门衔接配合不力

政府部门批后监管各自为政。目前，城市建设用地的批后监管涉及规划、国土、城建和发改委等多个政府职能机关，每个不同的部门均有其职责权限，而各职能部门之间往往只是各司其职，没有形成科学的批后监管体系和统一的批后监管目标，对违法违规使用建设用地的情况进行统一查处，导致建设用地批后监管的实施效果不理想。

1.2.3 相关政策制度不具体

目前城市建设用地的批后监管仅仅是政府的一些政策性文件，并没有具体的工作流程和操作规范，仅仅停留在提出各种处理违规用地的理念上，如提出了土地利用动态巡查等土地管理的工作机制，但是依旧没有制定出具体的工作要求和监管标准。由于缺乏具体的操作流程和工作措施的规章制度，导致了各地对建设用地进行批后监管的相关机关并没有尽到应尽职责，对建设用地批后监管这项工作都是自由操作，仅仅是为了应付上级部门的检查，导致该项工作目前仅仅停留在文件上，并未实质性地开展。

2 城市建设用地安全管控策略

本文所研究的 “安全”之内涵是在狭义安全概念的基础上进行了延伸，聚焦于通过完善现有城市建设用地在审批和批后监管的不足之处，达到对城市建设用地的安全管控的效果，以保障城市建设用地合理、高效和安全使用，从而进一步达到保护用地内的企事业单位及其人员的生产和生活安全。

2.1 优化现有城市建设用地审批制度

2.1.1 从法律层面完善建设用地审批制度

从法律层面厘清各部门审批职权界限，优化建设用地审批流程。建设用地审批过程中出现的部门推诿现象必须要从法律层面予以解决，通过全面评估现行用地审批制度，修改《土地管理法》及配套法规，优化城市建设用地审批流程。进一步明确各个职能部门的审批权限，构建共同责任制。建议厘清中央政府和地方政府的审批权限，将一些非必要审批权限下放给地方政府，国务院只审批关系到国家安全和重大民生的建设项目。但是中央政府也要强化对地方审批项目的复核工作。归并地方政府间的审查项目，各部门内部取消职能交叉的项目，进一步调整和规范审批职责。

2.1.2 将弹性机制纳入城市建设用地审批过程

将弹性机制纳入城市建设用地审批过程中。城市建设用地的审批机制应借鉴美国分区规划采取的方法，美国区划的弹性并非体现在控制指标上，而是集中于用地类别的变更上，弹性机制可以体现在以下两个方面：一是每一种区划的分类以区间的形式来进行控制。只要不超出区间范围，开发商就可以根据自己的需求来进行开发；二是如果开发商认为当前的区划类别和自己的项目定位不符，可以通过法定程序根据项目的要求来提交用地区划的类别。若获批，则可以按照当前区划类别及其控制标准来进行建设。

2.2 完善城市建设用地批后监管制度

2.2.1 建立纵横向部门联动机制

建立纵横向部门联动批后监察体系，将建设用地安全使用作为各部门统一的监管目标。建设用地的批后监管是一项涉及主体部门多元、执行过程历时久和执行难度较大的任务，不是一个单位能够完成的工作，必须建立纵横向部门联动批后监察体系，形成建设用地批后监管的科学工作机制和统一的批后监管目标。一方面，各相关职能部门要加强联系和合作，加大执法力度。针对各个单位职责范围内出现的建设用地违规情况，应当作出相应的制裁和惩罚。另一方面，也要加强土地行政执法力度和强度，对于拒不配合的用地单位或者个人，应当申请强制执行，拒不执行法院判决的，应当根据实际情况，追求其刑事责任。在对违法用地行为的查处中，不仅要对其进行罚款，同时还要联系纪检监察部门，对主要责任人要进行严肃处分，提高违法用地的处罚力度，真正发挥土地管理工作中法律法规的威慑和震慑力。

2.2.2建立安全导向的用地批后项目评估反馈机制

建立安全导向的用地批后项目评估反馈机制，以此保障建设用地批复后的安全使用。安全导向是城市建设用地管理的重要原则，一直贯穿在城市建设用地管理的各个环节。而对城市建设用地审批过后进行评估有利于纠正项目建设，但这却一直是我国用地监管方面的薄弱环节。本文创新性地将两者结合起来，建立“安全导向下的建设用地批后项目指标评估机制”。围绕安全导向下城市建设用地管理的“生产安全、生活安全、环境安全、建设安全”四大价值目标，制定安全导向下的建设用地批后项目指标评估，并结合规划管理体系形成动态的评估反馈机制。

该评估指标将安全导向下的建设用地批后项目评估分为5个大项，其中“设计规范”大项作为执行评估的先决条件，达到标准后再进行 “生产安全”、“生活安全”、“环境安全”、“建设安全”4个大项评估。4个大项又可分为16个中项，较为全面地覆盖了城市建设用地批后安全管理的各个方面（表1）。该评估方法采用国内外评估体系中应用较为成熟的指标量化评分法，共分为定义目标、规范评价、分配标准权重、根据建设用地类型选择指标、计算指标权重、标准和指标评价6个步骤[10]（图1）。

表1 安全导向下建设用地批后项目评估具体指标

图1 评价系统和指标评价过程

首先，在前期校准中，根据第一步提出的“安全目标”来权衡评估的“指标分配权重”，根据生产、生活、环境和建设安全等在中项或小项指标上赋予不同权重。其次，在指标计算中，“设计规范”中的指标为评估的先决条件，批后待评估项目若有任何一项不符合“设计规范”中的指标则项目不合格。根据项目中其他五大项指标分解出的19个中项指标的表现分为 3个级别，即不达标、达标和超出标准；不达标项为0分，通过的小项得1分，高于标准的小项酌情予以额外加分。将五大项的得分相加得出项目的总分值。最后，在指标评价反馈中，由评审专家对该建设用地批后项目出具评估报告[11]，得到该城市建设用地的整体评价，在此基础上提出优化建议，即对不合格的方面进行立刻整改，对不达标的方面在未来的开发建设中进行完善。

4 结论与展望

本文以城市建设用地为研究对象，在分析现状城市建设用地管控不足之处的基础上，从城市建设用地的审批和批后监管两个层面提出安全为导向的城市建设用地的管控策略：一是构筑用地审批的法制基础，二是建立基于用地安全使用的批后监管评价机制，以此保障城市建设用地的合理、高效和安全使用。但是如何在实际建设中准确落实上述策略，以及如何将安全导向下城市建设用地批后评价指标落实到城市建设用地管理的各个环节中，仍需要规划师和建设者们的不断探索与实践。

图片来源：作者自绘