从更高站位出发看自贸试验区建设

文/郭雨松

2019年6月28日上午，习近平总书记在G 20大阪2019峰会上发表了讲话，其中关于自贸试验区的部分，在自贸试验区理论界和实务界一石激起千层浪，自贸区热再掀高潮。

关于自贸试验区，总书记在G 20大阪峰会指出：

第一，进一步开放市场。我们即将发布2019年版外资准入负面清单，进一步扩大农业、采矿业、制造业、服务业开放。新设6个自由贸易试验区，增设上海自由贸易试验区新片区，加快探索建设海南自由贸易港进程。

第二，主动扩大进口。我们将进一步自主降低关税水平，努力消除非关税贸易壁垒，大幅削减进口环节制度性成本。办好第二届中国国际进口博览会。

第三，持续改善营商环境。我们将于明年1月1日实施新的外商投资法律制度，引入侵权惩罚性赔偿制度，增强民事司法保护和刑事保护力度，提高知识产权保护水平。

第四，全面实施平等待遇。我们将全面取消外资准入负面清单之外的限制。准入后阶段，对在中国境内注册的各类企业平等对待、一视同仁，建立健全外资企业投诉机制。

第五，大力推动经贸谈判。我们将推动早日达成区域全面经济伙伴关系协定，加快中欧投资协定谈判，加快中日韩自由贸易协定谈判进程。

其中，理论界和实务界普遍关心和解读最多的是新增6个自贸试验区，以及增设上海自贸区新片区。但笔者认为，这样的理解无助于深刻认识自贸试验区对改革开放的重要意义，无助于体现中国进一步深化开放融入世界的决心，无助于理解中国努力推进一带一路倡议的信心。

上述五点实际上是一个有机整体，从不同方面分别阐述了改革开放，我们必须将上述五点结合为一个整体，深刻认识中国深化改革开放的决心和信心，再认识自贸试验区的本质和初心，才能够坚定不移地建设自贸试验区。

一、自贸试验区：新时代的“摸着石头过河”

要解读自贸试验区的意义，需要进一步认识总书记对当今世界经济和全球治理的深刻理解。

（一）经济运行有其自身规律。只有充分尊重经济规律，发挥市场作用，扫除人为障碍，才能适应生产力发展要求，实现贸易畅通、百业兴旺。这里明确的是充分尊重经济规律，发挥市场作用 。

这是做出论述和判断的基础。一是再一次明确迄今为止两种经济体制，计划和市场里面，中国仍然坚定地选择市场经济。虽然关于经济学理论众说纷纭，谬误和解读繁多。但是基本的经济规律还是得到了公认。一是研究约束条件下的资源分配，也就是供给和需求，这实际上解决了财富的增长问题，理论和实践都证明交给市场是有效的。二是研究产权的成本问题，起点就是科斯（1937） ，本质解决的是财富的结构问题。三是奥地利学派的企业家精神，也就是创新和创造在财富增长中的作用。这些经济规律需要破除各种体制机制障碍，有的是历史原因形成的，有的是思想观念问题。这一点很重要，这是整个市场经济建立的基石，如果这一点动摇了，改革开放的成功仍有可能会被破坏。

（二）古往今来，人类从闭塞走向开放、从隔绝走向融合是不可阻挡的时代潮流。我们要以更大的开放拥抱发展机遇，以更好的合作谋求互利共赢，引导经济全球化朝正确方向发展。

整个世界不是零和游戏，不是非此即彼。人类社会的发展史就是合作和分工的历史。马克思主义也告诉我们这是我们区别与猴子的主要特点。而经济规律也同样告诉我们，分工和合作是促进经济增长的有效手段。分工带来效能，合作带来繁荣。小到一支铅笔，大到国际空间站，都是通过分工和合作带来的。因此，任何国家，任何人违背历史规律，搞保护主义，搞自我封闭，带来的只能是落后于时代的发展。建石头墙不行，建网络墙不行，建关税墙甚至技术墙更是违背经济规律。试问，万里长城今犹在？

（三）我们要胸怀共同未来。放眼世界，各国早已休戚相关、命运相连。我们要立足共同利益，着眼长远发展，致力于实现世界持久和平繁荣、各国人民安居乐业，避免因一时短视犯下不可挽回的历史性错误。

这是事实上宣布单极化世界的消亡。由于通信业跨时代的发展，以及交通运输业的规模效应，地球村的特点越来越突出，马太效应也越来越明显。可以说，G 20在某种意义上既代表着世界历史的过去，也代表着世界的未来。依靠战争、殖民、压迫的方式来统治世界的方式已经一去不复返了。同时也是正告，“避免因一时短视犯下不可挽回的历史性错误 ”。这种观点世界上也是世界主流观点。今年5月底，默克尔到访美国，没有去华盛顿，却去了波士顿。

在哈佛大学，她这样说：保护主义和贸易摩擦，正威胁着全球自由贸易以及经济繁荣的根基。我们千万不能称谎言为真相，也绝不能将真相视为谎言。我们不能将反常当作常态加以接受。我们比以往任何时候都更加需要多边而不是单边思考，需要全球行动而不是边缘化的行动；我们必须摒弃民族主义倾向，向全球开放。我们必须协调行动，而非各行其是。

这次演讲，哈佛学子掌声不断，默克尔感慨万千。虽然没有明说是谁，但大家都明白。相呴以湿，相濡以沫，不如相忘于江湖。

从总书记上述三个判断出发，我们可以看到，自贸试验区的意义就是新时代的“摸着石头过河”。必须在小范围内“摸着石头过河”的原因是，我们G D P已经全球第二位，已经是一个经济大国，每一个政策影响的已经不仅是自己，还有周边近邻，还有全球远邻。在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。当今世界，蝴蝶效应已经很明显，作为一个大国根本政策必须有试验田。迄今为止，12个自贸试验区为我国新时代的改革开放做出重大贡献。例如负面清单，从无到有，现在已经复制推广到全国。负面清单的理念甚至还从经济领域走向了民生领域。因此，自贸试验区的试验必须在现有的经济基础之上，在法律法规的框架下寻求突破。《外商投资法》的出台就是对这一点的最好注解。从上海自贸区开始，首先以法律的形式宣布外资三法的部分条款在自贸试验区内暂停执行，其次推广到全国各自贸区，然后修改法律，三读通过。

我们尊重经济规律，尊重国际规则，赞成多边贸易协商机制。但我们也不能忘记中国国情，步子不能迈得太快，小步快走，积跬步以至千里。这就需要试验、试点，然后复制推广，然后全国实行。

二、开放的本质是实现商业机会

学界似乎更愿意从自贸试验区代表了改革开放，完成了多少项制度创新，可复制可推广了多少项制度来说明自贸试验区的成功。这种对自贸试验区的认识不能说错误，但失之于肤浅，总失之于从“术”的角度去讨论具体的制度安排，而没有从“道”的角度来理解自贸试验区对中国融入世界的积极意义。

自贸试验区必须从更高的站位去理解。

自贸试验区的本质是什么？就是为国内外企业、组织和个人提供更多商业机会。

十九大报告指出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。在自由贸易试验区建设5周年之际，总书记也明确指出：建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义；面向未来，要在深入总结评估的基础上，继续解放思想、积极探索，加强统筹谋划和改革创新，不断提高自由贸易试验区发展水平，形成更多可复制可推广的制度创新成果，把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放的新高地，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献更大力量。

我们回过头来看，五年来，国际经贸关系多有波折，自贸试验区的投资自由化、贸易自由化、资金进出自由化的实践不断向前推进，取得了可喜的成果。

我国的自贸试验区不同于海外的自贸区或者自由区，因为我国的自贸试验区肩负着改革和开放两项重大任务，而海外的自贸区或者自由区只肩负了开放一项任务。

自贸试验区的本质就是实现商业机会。坚定不移地实现商业机会，有助于理解下一阶段自贸试验区建设。

1978年开始的改革开放，就是为了解放生产力，发展生产力。无论是农村土地经营承包制改革，还是个体工商户的出现，以及乡镇集体经济的发展，实质上都是为了减少束缚，释放活力，通过发展解决人民的生活水平问题。

时至今日，我国的GDP已经达到世界第二位，占全球的16%。这样庞大的体量下，如何进一步给国内国际提供更好的机会，如何进一步减少束缚实现经济又好又快发展，是2010年代的主要课题。自贸试验区正好扛起这面大旗。

以负面清单为例。在负面清单的概念在我国出现以前，负面清单起源于国际贸易领域，最初主要是用来促进各经济体之间的市场开放和联通。上世纪80年代初，负面清单覆盖的范围扩展到国际贸易和境外投资两个领域；在法治实践中，又逐步扩展到行政法领域。法治政府建设要求推进各级政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，建立政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单，大幅精简和下放行政审批项目。

在负面清单出现以前，没有人能够预测负面清单释放出的巨大活力。2013年10月1日，现在看来非常粗糙甚至理解都不是那么准确的第一版负面清单公布。2013年10月底，第一版负面清单实施仅仅1个月后，自贸试验区“工商一口受理”办结外资新设企业21家，外资注册资本5.25亿美元。办结内资新设企业213家，内资注册资本27.5亿元。上述新设企业中，以贸易类和服务类为主，占比分别为60%和33%，以及部分金融和物流类企业，与负面清单设计时备案项目占比85%的预测目标非常接近，符合区内产业发展导向。

现在，负面清单已经成为国内外商投资准入管理的标准模式，负面清单也从最早的190项到现在的37条，缩减了80%。全面实行负面清单后，根据商务部的统计，2018年全国新设立外商投资企业60533家，同比增长69.8%；实际使用外资8856.1亿元人民币，同比增长0.9% 。上述数据再创历史新高。特别是，2018年中部地区实际使用外资同比增长15.4%，西部地区同比增长18.5%。自贸试验区同比增长3.3%，占比为12.1%。自贸试验区已经成为我国实际使用外商投资的重要增长极。仅仅一个负面清单制度，就为我国的进一步开放释放了巨大的活力。

这实际上就是在不断厘清政府和市场的边界。可以说，自改革开放以来，政府不断在做的也就是在厘清政府和市场的边界。

从制度经济学角度解析，制度之于受众的作用主要依赖于是否能为民众提供合宜的防护型保障和透明性担保体系，且能让经济社会主体感受到其防护型保障和透明性担保体系具有稳定的可预期性，而不会是一种权宜之计。我们回过头去看，40年改革开放，最为根本的一大因素就是通过思想解放，经济社会主体感受到了改革开放政策的稳定性和可持续性，以及由于思想解放对经济社会熵值的极大提升。简言之，就是不断给市场主体提供新的商业机会。

最近提出的竞争中性原则也同样如此。竞争中性是指市场经济、国家一视同仁地对待各种不同性质、不同类型的企业。澳大利亚政府理事会1994年提出此项概念，1996年开始实施，经由经合组织的推广逐渐成为发达国家所倡导的国际标准。经合组织对竞争中性设定8项原则，涵盖经营范围划分、成本监管、回报率要求、补贴监管、税收中性、监管中性、信贷中性和和政府采购中性。简言之，只要是市场主体，不管身份如何，在市场准入和资源等方面，都享受公平待遇，一碗水端平。这方面，也需要自贸试验区在实践中不断予以尝试、总结、完善、提高。

三、自贸试验区走向竞合时代

筚路蓝缕，从上海自贸试验区开始，自贸试验区已经走过五个春秋。自贸试验区从1个到4个，再发展到目前的12个，接下去还有6个新的自贸试验区。自贸试验区已经从单片发展到片区联合发展，到现在的面上开花，点面结合。

很有一种观点认为，这么多自贸试验区，会不会贪多嚼不烂？笔者认为，正是因为18个自贸试验区，才为自贸试验区的建设提供了更加广阔的舞台。

经历了40年的改革开放，中国的经济发展已经从县域竞争模式走向了城市群的竞争和合作模式。国内在改革开放的前期，为了进一步调动地方积极性，一是将地区转为地级市（可以理解为法律意义上“设区的市”）的过程中，存在将地区拆小拆细的倾向；二是为了鼓励县域竞争，还设立县级市（可以理解为法律意义上“不设区的市”）；三是经济规模较大的县域，还会获得一把手上兼常委，进入上一级领导班子的惯例。然而进入21世纪后，区域合并的趋势悄悄崛起。从成都、武汉到最近的济南，城市在大规模扩张的同时，行政区划的数量则在趋于减少。

这和我国的规模经济以及技术进步直接相关。泮伟江（2019）指出，在过去的四十多年中，正是由于越来越多的中国人口、地区性资源等生产力要素被更快和更好地连接起来，从而形成一个全国性、多层次的互相作用的经济网络，中国的体量规模的潜力才真正被释放出来。从经济学的角度来说，国内市场正在从竞争走向竞合。

国内越来越多的城市群讨论与实践也说明了这一点。比如粤港澳大湾区建设。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。按照规划纲要，粤港澳大湾区不仅要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造成宜居宜业宜游的优质生活圈，成为高质量发展的典范。以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎。

在此之前，粤港澳大湾区核心城市之间面临首位城市之争。湾区内的香港、深圳和广州，同为区内的超级城市，各有优势，谁来主导，颇难思量。广州是华南的政治、经济、军事、交通和商业中心，两千年的地理文化中心。香港的地位更是超然，真正的国际化大都市，软实力高出一筹，具有不可替代性。深圳在两强之间崛起，成为全国的科技创新中心，G D P超过广州。因此，粤港澳湾区未来的头等大事，就是处理好竞合关系。竞争是难免的，这不仅存在于广州、香港和深圳这三个核心城市，同时也存在于湾区的城市之间。

长三角一体化上升为国家战略也同样如此。长三角地区一体化发展，从而能够参与全球竞争，说明长三角一体化进入了竞合时代。在不同的发展阶段和形势下，选择竞争或合作，对发展的促进作用是不同的。在人均G D P未达到8000美元时，长三角各城市是在同一平面上争夺资源和市场，竞争成为主流趋势。而现在，长三角各城市是在同一战壕里应对国内外竞争，合作成为必然选择。

从世界范围内看，中国提出的“一带一路”倡议，也是强调参与国家之间的合作，“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”，“一带一路”倡议把准丝绸之路精神的内核，让“逆全球化暗流涌动，国际形势动荡多变”的迷茫世界看到了新的光亮。

认识到这个时代背景，再认识自贸试验区从1到18的意义显然就会不同。下一批自贸试验区试验的重点在哪里？让自贸试验区发挥出“集聚效应”，应该是下一个阶段自贸试验区建设的重点任务之一。

纵观12个自贸试验区，小范围的试验在带来经济发展领先的同时，政策在同一行政区域内的区别对待甚至不配套，缺乏系统性和整体性考量是当前自贸试验区进一步发展面临的主要障碍。

克鲁格曼（1991）提出了完善了的中心外围理论,它揭示了经济地理聚集内在的运行机制。他认为集聚力和离心力都受到贸易自由化水平的影响，当集聚力大于离心力,企业趋向于集聚，反之则企业不会发生产业集聚现象。在一般情况下，当企业在地理上彼此接近时，会给企业和居民带来外在利益，即聚集经济效益。城市具有明显的聚集经济效益,正是它促使企业向城市聚集,使城市规模日益扩大，变成拥有成千上万个企业的地区。世界上大城市的劳动生产率、按人平均的工业产值、国民收入等，一般都高于全国平均水平 。

18个自贸试验区，在东北地区、西北地区、东南地区、长三角地区、沿南海地区实现了自贸试验区的聚集效应，特别是在近年来收缩城市充满争议的讨论过程中，这种聚集效应能否发挥作用关乎中国未来经济的基本格局。

梁建章、黄文政指出，中国人口峰值将不超过14.2亿人，中国人口负增长可能在2021到2025年之间出现。也就是说，在今后几年年内，中国将面临人口收缩或城市收缩的压力，人口净流出的城市数量会越来越多。即一方面少数城市的人口集中度会越来越高，另一方面，随着人口绝对数量的减少，大部分城市的人口数量都将减少。

在中国人口的分化和集聚大背景下，判断人口流向、产业和资金集聚、产业集聚的方向成为一个重大课题。在这种情况下，通过自贸试验区竞合式发展，如何带动自贸试验内片区内中小城市的发展，可能将是自贸试验区下一阶段压力测试的艰巨任务。