地方学前教育发展中存在的主要问题探讨

本文为教育部人文社科项目《普惠性学前教育认定标准与差异化成本分担机制研究》（批准号：19YJC880109）;河南省政府招标决策项目《河南省基础教育均衡发展水平测度与提升路径研究》（批准号：2018B319）;河南省哲学社会科学规划项目《河南省普惠性学前教育资源配置问题与优化路径研究》（批准号：2018BJY002）

【摘 要】 2011年学前教育三年行动计划实施以来，我国学前教育财政投入大幅增加，入园率有较大提高，但学前教育发展中仍存在诸多亟待解决的问题。本文结合实地调查，提出了构建合理的学前教育管理体制与成本分担机制;加大学前教育师资培养的政府支持力度;完善对民办学前教育的支持政策等对策建议。

【关键词】 地方学前教育;财政投入;存在问题;对策

学前教育是国民教育的重要组成部分，具有很强的公益性，很多国家都把学前教育纳入公共服务体系，建立起以政府投入为主导的经费保障机制。然而，改革开放以来的很长一段时期，我国学前教育并未得到重视，学前教育的公益性被弱化，“入园难”、“入园贵”问题凸显。自2011年始，政府逐步加大了学前教育投入力度，学前教育办学条件得到了改善，入园率也有了大幅提高，但学前教育发展中仍存在诸多问题，基于前期的实地调研，本文对当前地方学前教育发展中存在的现实问题进行提炼分析。

一、地方学前教育的发展现状

1、“入园难”问题得到一定程度的缓解

学前教育三年行动计划实施以来，我国学前教育毛入园率快速提高（如表1所示），幼儿园数量从2011年的16.68万所增至2016年的23.98万所，2017年达到25.50万所;2014年到2016年第二期学前教育三年行动计划中，毛入园率从2014年的70.5%增至2016年的77.4%，2017年毛入园率已经达到79.6%。从统计数据来看，近年来我国政府对学前教育的支持政策收到了一定的效果，学前教育“入园难”问题得到了缓解。但是作为历史欠账太多的学前教育，“入园难”问题的根本解决并非一朝一夕，我国学前教育发展规模与我国学前教育发展规划目标还有一定差距。

2、学前教育总经费及财政性经费绝对规模大幅提升

改革开放后，学前教育被推向市场，政府介入非常有限，这种情况直到2010年才有所改变。从表1来看，2011年以来学前教育总经费与财政性经费均有大幅度上升，2016年我国学前教育总经费达到2787.54亿元，学前教育财政性经费1317.84亿元，平均增速达30%以上，财政性经费占学前教育总经费比重持续上升。

二、地方学前教育发展中存在的主要问题

1、学前教育资源分布不均衡

学前教育资源分布不均衡问题主要表现在三个层次：一是地区间学前教育资源分布不均衡。如果用生均经费指标代表学前教育投入资源的数量，2016年北京生均教育经费36516.40元，上海为28491.69元，而中西部地區如陕西省生均学前教育经费仅为10171.49元，河北省为5329.04元，生均经费投入的省际分布极不平衡。二是城乡间学前教育资源分配不公平。2016年全国生均学前教育经费为8595.97元，生均财政性学前教育经费为5663.11元，而农村幼儿园生均学前教育总经费仅为6070.76元，生均财政性学前教育经费4231.20元，城乡资源分配不均衡问题十分突出。三是同一管辖区内公办与民办幼儿园、非普惠性与普惠性幼儿园资源分布不公平。

2、师资数量严重不足，整体素质不高

师资数量不足和整体素质不高一直是制约学前教育质量提高的瓶颈，具体表现在以下几个方面：一是专业幼儿教师数量不足，流动性较大。当前我国培养幼儿教师的机构较少，每年新增的幼教专业毕业生数量有限，专业幼儿教师总体供给难以满足学前教育事业快速发展的需要。二是幼儿教师队伍整体素质不高。现有幼儿教师队伍不仅学历整体偏低，且存在大量未取得幼师资格和未受过系统学前教育培训的从业人员，这一问题在农村幼儿园和民办幼儿园中更为突出。三是缺乏系统的幼儿教师职业培训。目前我国尚未建立起系统的幼儿教师培训和进修的平台，很多幼儿教师即使想通过进修提高自己，也没有合适的途径。

3、学前教育管理缺机构、缺人手

从管理机构设置上看，多数省没有设置专门的学前教育管理机构，很多区（县）甚至没有专门负责学前教育的人员。其次，从管理责任的落实来看，学前教育机构的审批权与管理权界定不明晰，存在“多头审批，批管分离”的现象。学前教育的各种政策和法规文件中，虽明确规定了各级教育行政部门对各类学前教育机构的领导和管理职责，但不同性质的幼儿园审批权却归属于不同的部门，受不同部门的多头管理。实际工作中，多数区（县）幼教管理人员依据“谁审批、谁管理、谁负责”的原则，只管理教育部门办园和部分政府及集体办园，而其他部门审批和未经审批的幼儿园处于管理的真空地带。

4、政府对民办学前教育的激励不足

一方面，县级教育部门对民办幼儿园的审批登记、业务方面指导较少，民办幼儿园在资格认定、表彰评级、教师培训和职称评定等方面难以与公办幼儿园享有同等的机会，挫伤了社会力量办园的积极性。另一方面，近两年虽制定了保证民办幼儿园用地、税费减免等方面的优惠政策，但这些政策对规模较小的民办园尤其是农村民办幼儿园激励作用不大，对开办已久的民办幼儿园教育成本的减负作用也不显著，且由于信息不对称和政府宣传不到位，申请享受这些优惠政策的新建民办园寥寥无几。

三、促进地方学前教育发展的对策建议

1、构建责任划分清晰的学前教育管理体制

按照便于管理的原则，学前教育的具体事务管理应由县级政府负责，县级政府必须设置专门的学前教育管理机构或配齐所需的管理人员，并将民办幼教机构纳入统一管理;中央主要制定涉及到学前教育各方面的全国统一的基本标准，负责全国范围内学前教育发展规划，并对地方开展业务咨询和指导;省负责省范围内的学前教育发展规划，根据本省的实际情况，在全国统一的基本标准基础上制定本省具体执行的各项学前教育标准，对县级政府执行各项标准的情况进行考核，并为县级学前教育提供业务指导。

2、建立合理的学前教育成本分担机制

发展学前教育需要政府大力支持，但学前教育的准公共品属性要求政府不能大包大揽，市场与政府应共同分担，逐步建立政府参与、社会积极投入、家庭合理负担的投入机制，并进一步明确中央、省和县级政府各自承担的学前教育公共支出责任。

3、加大学前教育师资培养的政府支持力度

在学前教育师资力量的培养与培训方面，加大学前教育教师职业教育的财政支持力度，将学前教育机构教师的职称与学历结构作为划定各级学前教育机构经费补贴的标准之一，在教育部《幼儿园教师专业标准（试行）》的基础上，推行分等级的学前教育教师资格证制度与职称评审制度，为教师进修提供外在支持与内在激励。

4、完善对民办学前教育的政府支持政策

对于满足居民基本入园需求的普惠性民办幼儿园，从供求两个方面予以支持，从供给角度应继续完善税收优惠政策，加大财政对普惠性民办幼儿园的投入力度，并在土地使用方面给予民办幼儿园一定的优惠;从需求角度可借鉴国际经验针对性的对进入普惠性民办幼儿园的家庭发放入园补贴，以缩小进入公办和民办幼儿园家庭费用负担方面的差异。

【参考文献】

[1] 李祥云，徐晓.从社会福利到公共服务——中国学前教育财政制度的重构[J].中南财经政法大学学报，2015（04）75-159.

[2] 宋映泉.不同类型幼儿园办学经费中地方政府分担比例及投入差异——基于3省25县的微观数据[J].教育发展研究，2011（17）15-23.

[3] 秦金亮.多元需求条件下办人民满意的学前教育政策旨趣[J].教育发展研究，2017（02）64-68.

[4] 庞丽娟，范明丽.“省级统筹 以县为主”完善我国学前教育管理体制[J].教育研究，2013（10）24-28.

【作者简介】

徐 晓，财政学博士，河南财经政法大学财政税务学院讲师.