黔南州林地保护利用的现状和分析

宋娜

林地是森林赖以生存和发展的根基，是生态文明建设的重要载体，加强林地保护管理是建设生态文明和美丽中国的重要保障。长期以来，党中央国务院的高度重视林地保护、利用、管理工作，强调要把林地保护放在更加突出的位置，划定林地红线，守住生态底线，坚决遏制林地过快过多流失的态势。在各级林业主管部门的不懈努力下，我国的林地保护管理工作不断加强，逐步形成了法制化、规范化的林地保护管理布局。

一、林地的概念

1.《土地管理法》把土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地三种类型。农用地指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

2.《森林法实施条例》第二条对林地的界定：包括郁闭度为 0.2 以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。还包括所有坡度在 25 度以上的坡地和其他已依法颁发林权证确认所有权或使用权的林地。

3.《森林法实施条例》第十八条和国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》第九条第二款等有关规定，林地还应当包括森林经营单位在其经营区内修筑直接为林业生产服务的工程设施，未改变林业用地性质的用地，以及森林经营单位在经 牧、营区内为林业生产配套设施和其它有林地权属证明的农、 牧、副、渔等辅助生产用地。

二、加强林地保护利用的重要性

加强林地保护管理是关系到发展森要资源、加快国土绿化、促进国民经济发展、维护国土生态安全的大事。只有严格控制，防止林地面积减少，才能保证森林覆盖率不断提高，达到合理的开发利用森林资源，改善生态环境的目的。林地管理是法律赋予林业行政主管部门的一项重要职能，也是林业工作者，尤其是从事森林资源管理工作者义不容辞的责任。我们要严格按照《全国林地保护利用规划纲要（2010-2010年）》文件要求，以同级人民政府批准实施的林地为战线，切实保护好林地资源不受破坏。

三、林地保护管理利用现状

根据贵州省人民政府《关于贵州省林地保护利用规划大纲（2010～2020年）的批复》（黔府函〔2010〕213号），执行国务院批复纲要确定的建设项目征占用林地定额，由省级统一掌握使用，未分解到市州、县（市）。2011～2020年，全省征占用林地总额控制在50149公顷（75.22万亩）以内。其中：2011～2015年，年均征占用林地定额控制在5300公顷（7.95万亩）以内，“十三五”期（2016～2020年）为23649公顷，年均4729.8公顷。“十三五”以来（2016～2018年），黔南州各类建设项目已使用林地9170.1公頃。多年来，我州不存在因征占用林地定额不足而不能办理使用林地手续的情况。

四、存在问题及原因分析

近年来，各级政府高度重视林地保护管理工作，但在基层具体工作中，还存在“四薄弱、四不够”的问题：

1.部分领导资源保护意识薄弱，履职尽责不够到位。部分基层党政领导重发展轻保护的思想不同程度存在，没有正确处理发展和保护的关系。在安排政府投资时，未坚持实事求是、量力而行的原则，未统筹考虑财政承受能力而盲目投建项目，无力缴纳森林植被恢复费，导致林地使用手续无法办理。在项目管理过程中，监督管理职能执行乏力，放任“三边”工程，造成大量的违法占用林地案件，尤其在交通建设项目上表现最为明显。一些地方政府、林业主管部门和司法机关对涉林案件打击力度、追责问责不够，刑事处罚和执纪问责的警示、震慑作用未能充分发挥。

2.执行规划意识薄弱，预审制度执行不够到位。虽然林地保护规划经过县（市）人民政府批准实施，但在执行层面，没有充分树立规划意识，项目选址没有认真查阅规划、尊重规划、执行规划，导致违反规划的情况十分突出，出现规划为建设让路的现象，造成为了建设调整规划的尴尬局面，给项目用地许可办理造成严重障碍。在实践层面，虽然州政府明文要求建立建设项目预审制度，但一些县（市）落实不够好，用地预审机制执行不到位，部门的职能作用没有充分发挥，规划执行不够严肃。

3.业主依法用地意识薄弱，手续办理不够到位。长期以来，部分建设项目业主对项目建设依法申报使用林地手续意识淡薄，常常以重点工程和重大项目为借口，不重视提交申报林地手续的必要报件，办理手续不主动、不积极、不配合，甚至未批先建，拖而不办，将小的违法案件拖成重大违法占用林地案件，有的甚至事后逃逸。

4.基层林业部门力量薄弱，主动服务管理不够到位。大多乡镇林业站是1人站，人少任务重、一人兼多职，甚至在编不在岗，导致基层林业站在林地征占用管理服务工作中作用发挥不力;有的县（市）林业部门在重大项目、重点工程的服务中，前期选址主动服务不够，事中手续办理督促不到位，事后监管使用林地有缺失。

五、加强林业管理的建议

1.提高政治站位，强化生态环保意识。强化基层党政领导“守住生态和发展两条底线”的意识，把保护和发展森林资源目标责任压实压紧，坚持层层签订《保护发展森林资源目标责任书》，将任务分解落实到乡镇，层层传导压力，层层落实责任。推进森林保护“六个严禁”常态化、规范化，切实增强基层党委政府履行生态环境保护职责的责任感和紧迫感。建议各级党委政府充分运用执纪问责“四种形态”，组织开展“保护生态、严守红线”大约谈，树牢底线意识、红线意识、规划意识，对破坏森林资源造成重大生态事件的，要严肃问责追责。

2.强化协作配合，建立用地预审机制。坚持规划引领，红线管控，建立项目预审制度和联审制度，发改部门在项目立项、审批、备案前，要征求自然资源、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、水务等部门意见，确保项目选址符合国家供地政策、生态保护规划、产业发展规划，避开生态环境敏感区。林业主管部门要主动承担项目使用林地的预审工作，确保落地的项目符合林地保护利用规划，有效防范未批先建、边批边建、批小建大、批甲用乙等问题发生，各县（市）要严禁开工条件不具备就动工的项目。乡（镇、街道办）要充分发挥护林员的巡护巡查作用，发现违法使用林地的行为，第一时间报告林业主管部门，第一时间预警提示项目业主，预防和减少违法使用林地行为的发生。

3.加大宣传力度，建立建设项目信息共享机制。始终将依法使用林地的政策法规作为重要内容，充分利用报纸、电视、电台等多种媒体，向社会广泛宣传依法使用林地的政策法规、行政许可办证流程、办证材料等，提升公众对依法使用林地的法治意识。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，落实行业主管部门监管职责，建立建设业主、项目主管部门、招商部门、林业部门、规划部门、发改部门之间信息共享机制，推动用地监管和用地服务的紧密结合。

4.部门主动作为，建立用地服务机制。对尚未开工的项目，林业主管部门要及时掌握项目选址、可研、环评等各方面进度，在跟踪服务上，对重点项目做到：一个建设项目、一名服务联络员、一次法规政策宣传、一月一次调度、一本用地管理台账的“五个一”服务工作;对已开工建设的违法项目，要实时跟踪案件查处进度、处罚执行情况、林地使用手续办理进度等，与行业主管部门密切配合，督促指导项目业主合法建设项目，对违建项目开展清零行动。