新时代乡村治理法治化的价值困境及秩序构建

摘 要：党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。本文基于中国乡村治理变迁的基础上对乡村治理法治化历史变革进行梳理，对乡村治理法治化的价值内涵进行解读;并针对乡村治理法治化面临主体意识缺失、传统文化消解、功利化价值趋向等困境，提出建构多元共治、权力与权利平衡、德治与法治相容具有伦理价值的新时代乡村治理法治化秩序。

关键词：乡村治理;乡村治理法治化;价值内涵

乡村治理是国家治理的单元，而法治的根基在基层，乡村治理法治建设是推进国家治理体系和治理能力现代化，建设中国特色社会主义法治国家的内在要求。新中国成立以来，我们一直在不断探索和实践适合自身的国家治理模式。1978年，邓小平在十一届三中全会上深刻指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。”[1]党的十五大提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”，党的十八大报告强调“法治是治国理政的基本方式”，全面推进依法治国已成为国家治理的基本方略，也为乡村治理法治化奠定了基础。

一、乡村治理法治化的历史变革

中国乡村治理变迁就是乡村治理法治化过程，同时乡村治理及其法治化的成效，也势必影响中国社会整体的国家治理成效。因此，探讨新时代乡村治理法治化，要放到中国乡村治理变迁的“宏大历史”维度中去解读。关于中国乡村治理研究，大部分学者从中国社会的转型变迁推动去分析。而对中国社会转型期的时间节点，有以1840年鸦片战争为界，有以1840年鸦片战争、1978年改革开放为转折点，有以1840年鸦片战争、1949年新中国的成立、1978年改革开放作为中国社会转型期的划分，也有学者强调1978年至今中国才开始了真正意义上的社会转型[2]，各种对中国社会不同转型期的划分都有着其乡村治理特色;但也有学者没有对中国社会转型期提出对应的时间节点划分，而是从传统的“礼”治、当代的“管”治及现代的“法”治的治理模式阐述我国乡村治理的历史沿革[3]。不管以时间节点为界还是从治理模式角度出发，但从宏观层面上讲，任何一个社会转型或者是治理模式转变，它所带来的社会环境无疑从单一转向复杂，国家力量逐渐强化，乡村治理从低效转向高效。本文在兼顾了几种观点的基础上，重点对改革开放以来的社会转型及其乡村治理的历史发展及其影响进行探讨，进而为乡村治理的法治化道路探究可行之道。

中国传统乡村治理体制是一种基于血缘和宗族而产生的一套等级森严的制度架构，主要靠道德伦理维护者乡村社会的秩序，逐渐形成独特家族治理和乡绅之治的社会治理模式[4]。有学者认为，传统社会“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[5]，在国权不容易支配到的乡村社会里，族长和乡绅在扮演着政治权力代言人的角色，在乡村拥有实际领导的特殊管理权，这对于维护当时开展灾荒救济、乡村治安、纠纷调解、乡民教化，维护封建统治阶级和贵族的利益起到了重大作用，但同时这些族长和乡绅阶层“求田问舍”和“欺弱暴寡”，兼并土地，逃避赋役，蓄养奴仆，故明末吕坤曾指出：“然则乡有缙绅，乡之殃也，风教之蠹也”[6]，使得乡民由于经济上的依附，在传统宗族伦理规制的“礼”治范式中失去自我主宰的自由。自1840年鸦片战争开始，我国从长达两千多年的封建社会逐渐成为半殖民地半封建社会，也使我国的乡村治理格局发生了根本性的改变，原有的乡村治理模式受到严重挑战，陷入无序与混乱状态，传统族长和鄉绅乡村治理体系失去存在的社会土壤。到国民政府时期，国民政府以国家授权形式把乡村纳入国家权力控制体系，通过任命乡村长来加强对乡村的管理和控制。1949年新中国成立以来，为巩固新生政权，完成社会主义改造，国家力量被进一步深化，对乡村的直接管控，进行集体化改造，但在其后来的“人民公社制”模式中，“干多干少一个样”，个体与政府、集体的权和利不平衡，农民的生产积极性受到严重打击，农村社会缺失了可持续发展的动力，乡村治理运转低效。

随着1978年十一届三全会召开，农村推行了家庭联产承包责任制，原有的“政社合一”集体性生产方式不复存在，国家力量对村庄的管控逐渐放松，不再对乡村的具体事务进行过多干涉，乡村积极性得到了充分激活，农民发挥出了自己独特的创造力，1980年在广西宜山合寨村，村民自发地建立起了自己的群众性自治组织，诞生了“中国第一个村委会”[7]。1981年6月，中共十一届六中全会提出要在基层政权中逐步实现人民直接民主，1982年中共十二大再次提出要发展基层社会生活的群众自治，1982年对《中华人民共和国宪法》进行了重大修改，确立了村民委员会是农村基层群众性自治组织，明确规定主任、副主任、委员由居民选举;1983年、1987 年，先后下发和颁布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等一系列政策文件，对村民委员会的设立、职能、产生方式等问题作出了明确规定，通过由政府引导，村民参与乡村公共事务治理的积极大幅度提高，实现了村民自治，有力地保障了村民的权益，也使公平正义这一法治核心理念和内涵在农村得以逐步彰显，为破解乡村治理困境，开启新时代乡村治理法治化之路提供了可能。

二、乡村治理法治化的价值内涵

对于乡村治理，有学者指出是“如何对中国的乡村社会进行管理，或是中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”[8]。乡村治理法治化是指在国家治理一体化的框架下将乡村纳入国家治理的轨道，基层行政组织、基层司法组织、基层自治组织都能按照法律规定，管理基层的政治、经济等各项公共事务，村民自治权的行使也要按照法律的要求，乡村的各种事务都能在法律的调度下规范化、制度化地进行[9]，学法、守法、用法成为村民的日常生活习惯，“依法办事”贯穿乡村治理的始终，从而使得乡村社会的治理能力和治理体系实现一个良序状态。

法治内涵伴随国家治理的历史演进而展拓。中国早在先秦时期，有法家提出“以法治国”的主张，而在西方古希腊时期，哲学家亚里士多德认为法治应蕴含守法及“良法”原则，并对法治进行诠释，即“法治应包含两重含义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[10]。法治的作用一般包含用法律手段确定人们权益归属，维持社会秩序，通过法律手段奖惩人们的行为，维护社会稳定;其内涵应当包含以下要素：一是法律具有至高无上的绝对权威，要求整个国家和社会生活均依法而治，治理活动凭靠法律这种公共权威，不依个人或部分人的意志、好恶为转移[11];一切社会成员的行为规范和行为准则应当无例外遵守和服从法律规范，确立“法律至上”原则;二是法律超越包括政府的广泛自由裁量权在内的专制权力，强化对国家公权力的合理配置和制约，防止公权力演变成对个体权利的损害，确保拥有公权力的机关及其人员也必须受到法律的制约，依照法律主导其活动和行为[12]。三是确立法治之公平正义的价值追求。习近平总书记强调，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”[13]，这是推进国家治理法治化在乡村治理的必然要求，通过法治在乡村中的具体实践施行，维护了法律权威，树立起法治信仰。

“法治是治国之重器，良法是治国之前提。”[14]习近平总书记在中央党校“省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班”上，引用了北宋政治家王安石《周公》中的话“立善法于天下，则天下治; 立善法于一国，则一国治”，并指出“推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。”[15]所谓“善治（good governance）即‘良好的治理，是治理的理想状态，它是使公共利益最大化的社会管理过程”[16];法律的生命和权威在于实施，良法经过实施才得以善治，而善治必须要满足人民群众对公平正义的价值需求，彰显了国家治理体系和治理能力现代化的内在逻辑，也是依法治国基本方略在乡村治理具体实践应有之义，和建设中国特色社会主义法治国家的必然要求。

三、乡村治理法治化的价值困境

十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[17]。随着社会主要矛盾的变化，和经济社会的迅速发展和生活水平的逐步提高，人们对乡村治理及其法治化期望和要求也越来越高，呈现出个性化、差异化和多元化的趋势。乡村治理法治化也伴随深刻社会转型，面临维权意识高涨但治理主体缺失、原有乡村文化生态系统日益消解与变迁，价值导向缺乏科学认知和价值判断趋向功利等现实困境。

作为乡村治理主体的民众主体意识认知模糊，治理能力呈现弱化倾向。村民对自身既是乡村治理的客体，更是乡村治理主体，但在乡村治理中往往被动参与，处于“失语”状况。在中国传统社会，虽然“普天之下，莫非王土”，但“皇权不下县、县下皆自治”，皇权统辖权威的效果在乡村治理不尽人意，“乡绅”凭借自身的道德威望和社会影响在乡村治理过程中发挥着无法忽视地位。伴随近代社会的转型，乡村治理历经重大转变，传统乡绅逐渐离场，退出乡村治理的政治舞台。新中国成立后，我国乡村自治的实践探索活跃，乡村治理发展成效突出，乡村治理已不再是传统乡村社会 “乡绅自治”的内涵。虽然党和国家先后制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》等系列法规，界定了村民的乡村自治主体地位，为乡村治理提供制度依据，但具体实践中，部分村民对自身参与治理的主体角色认知模糊，对村里公共治理问题态度冷漠，行为意向不足，参与动力倦怠，比较突出的表现为，民主选举作为村民自治的核心内容，本该是村民自己当家做主选出“关键少数”的“好班子和好带头人”，但在很多地方村民的选举权流于形式，村民参与民主选举的比例不高，其村民民主决策、民主管理、民主监督在乡村治理实践中尚未受到充分重视，往往出现了 “被集体”“被代表”的现象，在客观上难以营造良好的乡村政治生态，无法发挥乡村治理法治化应有作用。

乡村治理法治化改变乡村社会原有的解纷机制，削弱了非正式制度在乡村的作用。新中国成立后，法治化不断向乡村社会深入推进，最明显的就是自上世纪七八十年代开始的“送法下乡”。在“送法下乡”之前，传统乡村依据约定俗成的“族规”“乡规民约”等非正式制度的治理规则对村民进行约束，消解乡村社会的矛盾，当这些矛盾仍无已解决，触犯了“王法”时，才交由国家来处理。“法律下乡”意味着国家颁布的“正式法”开始深入乡村社会，强化了国家政权在基层的作用，确保了国家法治的统一性、完整性。但国家正式制度也并非无所不能，“这是一套农民并不熟悉的知识和规则，在很多情况下，它们与乡土社会的生活逻辑并不一致”[18]，缺乏坚实而长久的人文环境基础。一方面村民“依法维权”意识的觉醒，不再依托乡村非正式制度实现“大事化小，小事化了”，传统的“纠纷不出村”现在往往采取“打官司”的方式来解决矛盾纠纷;另一方面当对司法判决不满意的时候，又会选择“信访”“上访”等途径来伸张自己的诉求。要实现正式制度与非正式制度在乡村治理的融合、互补，不断深入推进法治化，还有很长的路要走。

利益至上的功利主义发展目标，对乡村道德共识造成不可忽视的冲击。费孝通先生认为，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”[19]，传统乡村的村民日常生产生活都是在一个是没有陌生人的“熟人社会”，相对比较封闭，维持社会秩序主要靠以血缘和宗法关系为纽带的礼法和习惯。随着社会的转型，乡村正从原来血缘宗族为纽带的“熟人社会”到以建立契约为基础的“陌生人社会”，经济资本和市场经济理念不断涌入，逐渐打破了建立自给自足的自然经济基础之上的乡土社会，村民自我意识逐渐强化，价值取向多元化，其功利性被逐渐激发，在乡村的价值评价中，道德评价逐渐被经济评价所取代，追求致富成为乡村最主要的目标之一，“社会生活的诸领域不再束缚于某种统一的、强制性的道德价值，而是逐渐形成了‘领域性的道德”[20];但与此同时，现代法律意识虽逐步渗透进乡村，但还尚未完全建立契约意识、法治意识，传统的道德认同不断式微，以传统血缘关系、宗族关系、共同道德伦理为纽带的乡村道德体系不断消解、文化共识日益消减，乡村“道德共识”正逐渐弱化，随着信息时代的来临，自由主义、个人主义思想抬头，拜金主义和享乐主义思想蔓延。

四、建构具有伦理价值的新时代乡村治理法治化

党的十九大报告提出 “要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[21]，这体现了新时代乡村治理及乡村治理法治化的新思维。在推进国家治理法治化进程中，需要激活乡村治理内生动力，培育乡村治理主体多元共治，构建多层次、多类型主体力量均衡、相互制约的协商共治体系;确保公共权力规范运行，维护村民合法权利;以道德教育和感化村民，不断唤醒大家的共同体意识、公共理性和公共责任，以社会主义核心价值观引领乡村治理的精神家园。实现活力自治、“礼”法相融，具有伦理内涵的乡村治理法治化和谐新秩序。

在推进国家治理法治化中，乡村治理属于薄弱环节，在乡村治理中要实现法治规则化单仅凭借村民自身力量难以实现，需要党和政府的力量推动。首先，要通过发挥自上而下国家政权力量，继续实施“法律下乡”，依法维护和推进乡村社会公平正义、稳定有序的功能，為乡村社会提供必要基础设施公共产品和公共服务，为村民参与乡村治理打造一种“参与型”治理文化，和营造良好的乡村治理法治化生态系统;帮助建立起有效的协商合作沟通协调机制，支持和鼓励村民就乡村公共事务主动表达个人需求、开展协商对话，整合意愿，对有关方案拟定和效果评价等问题进行充分协商，在法定范围内行使村内公共事务的参与权、决策权和监督权。其次，从乡村治理主体角度出发，建强基层党支部，发挥其在乡村治理法治化中的主导作用，充分释放自治空间，依法保障村民自治和参与治理的权利。强化广大村民参与乡村治理的主体意识，发挥作为主人翁的积极作用，在参与乡村治理过程中，慢慢塑造包括公共情怀、奉献精神、社会责任等主要内容的公民伦理规范，树立对法律精神和规则意识的敬畏和信仰。建立健全乡村人才发展机制，重视乡村优秀人才挖掘、管理、培养、培训，鼓励和引导各界优秀人才向基层一线流动;培育新乡贤文化，探寻地方精英群体参与乡村治理法治化的工作机制，发挥其在乡村治理中维护秩序、带头发展、价值引领等方面的重要作用，形成乡村人才的良性互动，共同参与乡村治理，共建乡村和谐社会秩序。

推进乡村治理法治化首先要转变政府职能，更好地发挥政府作用。以法定强制性约束，要求政府的活动在法定范围内履行乡村治理的职能与行使权力，通过“阳光村务”，实现依法定权、程序控权和阳光晒权，在制度上明确权力主体的责任义务，规范着权力主体的履责行为，平衡不同权力、利益、权利及其相互之间的冲突，以法治思维确保公共权力在乡村治理过程中的规范化运行，防止乡村公共权力“乱作为”和“不作为”，避免乡村公共权力缺位、错位和越位。政府不能也没有必要对乡村事务无所不能、无事不管，“管好那些市场管不了或管不好的事情”[22]，积极作为，履行职责，提高效能，更好满足村民的需求，在乡村治理法治化中实现“有限政府”和“有为政府”的有机统一，有效巩固国家权力合法性权威。其次，要深化“放管服”改革，促进公共服务供给和村民需求的有效对接。立足乡村发展实践，乡村构成的复杂性和服务需求的多元化，正视政府、企业、社会组织、村民等不同主体在乡村治理及法治化中的角色，采取更为灵活、具体的办法促进政府、社会和市场等各方力量良性互动和深度合作，形成多元共治，合作分工、优势互补的协同机制，打造共建共治共享的形成治理新格局。再次，既要尊重村民主体地位，满足村民发展需求，实现村民维权合理有序，把改善村民生活和增进村民福祉作为精准化公共服务的出发点和落脚点，增強村民的获得感和幸福感，又要强化乡村治理的村民需求导向，引导村民需求预期，防止提出脱离实际发展的需求，避免引申权利过度或无视职责，促使其逐步养成依法办事、遇事找法和解决问题靠法的习惯。

习近平总书记强调：“法律是准绳，任何时候都必须遵循;道德是基石，任何时候都不可忽视。”[23]从某种意义上而言，“法律是成文的道德，道德是内心的法律”[24]，二者在乡村治理中都有着重要地位和功能，起着规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在乡村治理法治化建设中要坚持法治与德治的二者有机统一。一方面，重构乡村秩序规范，离不开国家权力主导的制定法这一较为有效治理规则的保障和刚性约束，发挥法律法规对人民日常行为规范保障，及对道德建设的保障和促进作用。及时把人民实践生活中体现道德要求、符合道德期待并达成广泛共识、具有操作性的道德约束转化为相关法律规范和公共政策制度，把道德要求贯彻到法治建设中去，以法治的力量维护道德，及时纠偏与道德相悖的突出问题。另一方面，重视传统道德伦理的现代价值，大量挖掘乡村社会传统文化资源，把先进性和广泛性统一起来，既要发挥党员先锋模范作用，在乡村里选树群众身边勤劳致富、遵纪守法、尊老爱幼、诚实守信、见义勇为等方面的时代楷模，也要通过群众喜闻乐见的形式对村民大众进行宣传引导，形成鲜明的时代道德价值取向，引导村民见贤思齐，更好地规范、调节、评价村民的言行举止。同时，以新时代道德要求和乡规民约等大量非正式法在乡村社会中作用为基础，综合运用经济、行政管理、舆论监督等各种手段，依法依规严肃惩戒违纪违法、败德失德行为，不断净化乡风文明，让遵守公序良俗成为一种自觉行为，让德治成为乡村治理现代化的底色和特色，实现软约束与硬约束共发力，德治与法治相互补充、相得益彰。

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作者简介：沈现斌（1983-- ），男，广西百色人，哲学硕士，百色干部学院教师，研究方向：主要从事政治哲学和社会治理

基金项目： 本文系百色干部学院党的十九届四中全会精神课题“坚持和完善中国特色社会主义法治体系研究”成果。