论党外监督制度的完善

摘 要：中国共产党的监督机制应当是以党内权力之间的监督制约为基础，党外权力对党的监督为保障的全方位的权力监督保障体制。因此进行党外监督制度研究，科学认识和把握党的监督制度的建设规律，探索新形势下党外监督制度建设的新思路、新方法，对于巩固党的执政地位，提高党的执政能力和全面建设小康社会，具有重大的理论和实践意义。

关键词：党外监督 党内监督 完善

一、 党外监督的重要性

由于中国是共产党领导的多党合作和政治协商制度，即一党领导多党合作、一党执政多党参政的制度，所以作为一个长期执政的政党，仅靠党内监督是不够的，必须接受来自党外的监督。中国共产党的先进性亦决定了党要自觉接受群众监督，也决定了群众有资格来监督中国共产党。同时作为执政党中国共产党拥有行使公共权力，关系广大民众的利益，所以其监督就不仅是党内的事务而成为公共事务，需要受到社会公众的监督，以保证其执政的合法性。此外，党内监督属于“同体监督”，党内监督机构同党的各级组织存在着上下级关系或隶属关系，没有独立行使监督的权力，造成上级可以监督下级，对同级和对上级的监督难以进行，易使监督流于形式，需要与党外监督相结合。

综上，中国共产党的监督机制应当是以党内权力之间的监督制约为基础，党外权力对党的监督为保障的全方位的权力监督保障体制。

二、党外监督制度概述

（一）党外监督的内涵

党外监督是指依照国家的法律、法规和有关规定，由党的统一体外的组织、单位或个人，对党组织、党员尤其是党员领导干部的行为进行的监察督促的活动。监督主体主要有人大监督、监察监督、司法监督、民主党派和政协监督、群众监督等。监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。

（二）党外监督制度

根据《中国共产党党内监督条例》第三十七条、第三十八条、第三十九条的规定，党外监督保障制度主要包括人大监督、监察监督制度、司法监督制度、民主党派和政协监督制度、群众监督制度、舆论监督制度。现有的党外监督制度虽然有一些文字的规定，但不是很完整，有的比较原则和抽象，实践中难以把握，易流于形式。需要把党外的各种监督力量规范化，制度化，明确他们的监督权力和作用，从而保障其监督权的行使，发挥应有的监督作用。

三、党外监督制度的完善

（一）完善人大监督制度

人大是我国宪法规定的国家最高权力决策机构，也是国家最高权力监督机构。完善人大的监督制度有以下几个方面：一是在理念上，各级党组织、党员必须认识到人大是最高权力的监督机构，应当自觉接受人大的监督，按法定程序办事。如执政党要按照法定程序向国家权力机构推荐干部，而不能直接向国家权力机构任免干部。

二是在制度保障上，健全人民代表大会制度中关于对执政党的政治监督机制，建立健全具体的可操作性的制度确保执政党在宪法和法律的范围之内活动，使党的一切组织和党员没有凌驾于宪法和法律之上的特权。同时处理好党的主张、决议、文件与宪法、法律之间关系，使党的主张、决议、文件不能与宪法、法律相抵触。调整执政党和人民代表大会的关系，使党的方针政策由人大以立法形式加以确认，对各级国家机构的领导人选，党组织只是行使建议权而不是直接决定，保证各级人民代表大会能充分有效地行使任免权。此外还须制订和完善人大常委会的议事规则，以及党团组织在人大中的活动规则等等。這样，执政党和国家权力机关之间才能形成一种相互监督制约和相互促进的良性关系。

三是在队伍建设上，必须健全民主制度，落实“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，推选出能真正代表人民意志、反映人民要求的高素质的人民代表。建议制订具体的有效的规章制度来保证，严格按照法定的程序产生代表候选人和代表。代表候选人提名不能只由上级决定，应当进行充分地讨论和评议，上下结合提名产生代表候选人，并需与选举人广泛接触，让选举人真正了解候选人，并从候选人中选举符合自己意愿的代表。遵从法律规定现职党政干部在人大名额中所占的比例以及在人大中兼任重要职务的比例。

（二）完善国家监察监督制度

在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员，党内监督和国家监察内在有高度一致性，又有高度互补性。当党内组织监督不到的地方，或者对不适用于党的纪律的公职人员，国家监察机构就可以依法实施监察，真正把公权力关进制度的笼子。

深化国家监察体制改革、制定国家监察法及相关配套制度，是党中央作出的重大决策部署。习近平总书记对此高度重视，指出要“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，1并多次主持召开中央政治局常委会议、中央政治局会议、中央全面深化改革领导小组会议专题研究，多次指出要牢固树立“四个意识”，深刻把握中央的政治、中央的大局，真正把向核心看齐贯穿到监察体制改革全过程。随着中央国家监察体制改革的深化，行政监察法将由国家监察法替代，扩大监察对象，实现监察的全面覆盖。十九大报告明确指出将国家监察体制改革的试点工作向全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，画出了国家监督体制改革的新路线图。在中央层面，监察部是国务院组成部门，与中央纪委合署办公，强化党对国家监察工作的领导；在地方，政府监察部门与同级纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。同时需明确监察职责与监察程序，赋予监察机关更加有效的监督方式，以及可以采取强制措施和强制执行的权力。为国家监察提供法治化的保障，如用留置取代“两规”措施。此外，还应将监察委员会定位为促进公权“廉能、善治”的独立权力机构，确保监察权的充分行使，调整关于监察委员会职权定位的原则，兼采“对人监察”与“对事监察”原则，扩大监察权的监督范围，增加监察权的履职路径。优化关于监察委员会的职能定位，优化监督职能把握公权力与公权者的全方位、高效度“亮化”两个中心，勘定公权边界，推行合规计划，优化权力合规透明措施。

（三）完善司法监督制度。

宪法和相关法律明确规定司法独立制度，避免了党组织、党员直接插手、干预司法案件和司法程序。司法监督机制完善需要强调的是以下几个方面：一是司法独立的法律保障。司法机关除了接受各级权力机关的宪法监督、检察机关的司法监督外，任何党政部门不得介入、干涉其对具体案件的审理工作；二是司法独立的经费和行政保障。司法机关所必须的经费等应列入国家专项预算，改变司法依靠行政部门批、拨、给的方式，从而摆脱行政支配和控制，真正建立起司法权力独立运行机制；三是司法监督法制建设的完善，要从立法、执法、守法等方面加强司法监督法制的建设，明确监督范围和手段，保证司法监督的有效开展。建议健全司法问责制度，可以借鉴西方国家采取多元化的问责模式对政府机关的问责，有议会问责、公务员问责、司法问责等，其中司法问责是普遍采用的问责方式。如法国的司法问责，主要是通过行政法院和宪法委员会两个机构、两条途径来进行的；英国的司法问责则通过普通诉讼、上诉、司法审查三种方式实现。2扩大司法问责制度的司法审查范围，由人民法院对应当承担法律责任的主体直接作出责任认定，在涉及到相关行政主体或党员应当承担行政责任或纪律责任的，法院应当向相关行政机关或监督部门提出司法建议。另外，也可以通过公益诉讼对党的活动进行监督。在保障公民诉权，畅通民众司法救济渠道的前提下，完善司法监督的规定，还可以公益性诉讼来对党的活动进行监督。

（四）完善民主党派和政协监督制度。

人民政协的监督作为一种民主监督，通过对党和国家提出意见批评而实施的一系列监督，是自下而上的，体现了监督的广泛性和基础，对于发扬民主，健全社会主义民主政治具有重大意义。它是我国政治体制内的一种预防和纠错机制，也是社会的反馈机制，能够使社会舆情广泛、及时、充分地得以表达，有利于执政党及时了解情况，处理问题，避免社会问题积压，在得不到正常渲泄和释放的情况下引起社会震动。首先，保障人民政协的实际政治地位，充分发挥其政治监督功能，要扩大民主党派的知情范围和参政程度，加强与执政党的常态化、制度化联系，使其成为改善执政党领导的一个重要监督途径。其次制度上要明确监督的手段，体现监督程序的规范化、公开化，进一步实现政治协商和民主监督的制度化、法律化。最后，民主党派自身建设需要加强，提高其参政议政、政治协商、民主监督的能力与水平，在共同政治基础上，根据“长期共存，互相监督.肝胆相照，荣辱与共”的方针，集思广益、多谋善断、相互帮助、相互督促，共同致力于社会主义事业，而不是政党间的互相攻击、互相拆台。

（五）完善群众监督制度

“从群众中来，到群众中去”，执政党的权力来自于人民，必然也应接受人民的监督。群众监督制度的建立和完善，首先是推行党务公开，让党外便于监督。要使群众能及时对党内的问题有知情权，除了不能公开的国家机密外，如果出现了问题，涉及到多大范围，就要如实地向该范围的党员说明情况，并听取党员的意见。尤其是涉及群众利益的事项必须向基层组织和党员群众公开，使他们可以依法有渠道可以了解真相，这样才能保障群众的监督作用。其次要建立和完善监督保护机制，让党外敢于监督。群众的监督作用之所以发挥不够，其重要的原因就是监督权缺乏有力的法律支持和保护，需要从制度上加以完善，使群众能依法监督，也敢于去监督。如公民举报制度的改进，使其能保障人民群众的参与权；舆论监督机制的完善，使人民群众的批评权可以通过舆论充分表达；并开辟网络监督机制等有效监督的新渠道。最后要发挥组织作用，让党外善于监督。由于群众的素质存在差异，在行使监督权中需要有相关组织的指引和帮助，可以规范党外各有关组织担起这个桥梁的作用，让群众能够通过这些组织对关系切身利益的重大决策和执政党的工作进行监督。

（六）完善舆论监督制度

新闻媒体运用舆论，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。在落实这项制度中需注意的是舆论监督必须在党的领导下开展；按规定和程序通过内部反映和公开报道两个渠道进行；党的各级组织和领导干部须正确对待并接受舆论监督，重视和支持舆论监督，自觉和主动地听取意见，推动和改进各项工作；新闻媒体应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握正确导向，注重舆论监督的社会效果，保证新闻舆论监督的健康开展，并对社会中存在的问题进行揭示并推动其解决。然而，根据修订后的监督条例第六章“党内监督和外部监督相结合”第三十九条来看，舆论监督被归属于党外监督的范畴，并进一步明确坚持党性和人民性相统一的原则，通过对典型案例进行剖析等，发挥警示作用。可以从以下几点完善：一是健全舆论监督制度的一些具体实施细则，规范监督的方式方法和与其他部门之间的协作；二是创新舆论监督的方式方法，运用网络、微信等平台扩大监督影响面；三是加强新闻媒体的监督力度，发挥新闻媒体的批评作用，督促党更加自觉地研究和解决问题。

注：

[1]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员會第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2 016年5月3日。

[2]韩志明：《中国问责十年风雨路》，北京：新华出版社，2013。

作者简介：

倪颂文（1974.3-）女，汉族，浙江萧山市，副教授，硕士学位，研究方向：民商法，党内法规