浅析政府固定资产投资项目工程结算审核中常见问题及建议

李阳

摘要：工程结算审核是政府固定资产投资项目审计的核心工作，不仅真实反映了工程的实际成本，同时确保了政府投资的使用效益。本文就目前政府固定资产投资项目工程结算中发现的常见问题提出有针对性的建议。

Abstract： Project settlement audit is the core work of the government's fixed asset investment project audit， which not only reflects the actual cost of the project， but also ensures the use efficiency of government investment. This paper proposes targeted recommendations on the common problems found in the current settlement of government fixed asset investment projects.

关键词：政府固定资产投资;工程结算审核;常见问题;建议

Key words： government fixed asset investment;project settlement audit;common problems;suggestions

中图分类号：F830.52                                    文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）25-0103-02

0  引言

政府固定资产投资项目主要指全部使用政府资金或政府资金占主导地位（投资额超过50%）的工程建设项目，具有投资额大、耗用资源多、社会关注度高等特点，一旦其工程造价得不到有效控制，则会直接导致国有资产流失，造成恶劣社会影响，甚至出现工程领域权利寻租等腐败现象[1]。本文结合日常结算审核工作经验，就工程结算中发现的常见问题，提出有针对性的建议。

1  政府固定资产投资项目工程结算审核中常见问题

工程结算审核的结果不仅是工程实际造价的真实反映，也直接关系到发承包双方的切身利益。由于各利益方所处角度和需求不同，造成工程审核结果的认可程度存在不同差异实属正常，所以，合理确定这一结果是一项具有技术专业性的综合工作。而政府固定资产投资项目的建设主体主要以相关职能部门和政府融资平台为主，由于缺乏相应的專业技术人员和足够的管理经验，造成签订的施工合同内容不完善、工程变更的随意性大等问题，给工程结算审核工作带来一定的难度，从而降低了审核工作的效率和准确性[2]-[6]。

1.1 工程量清单编制存在缺陷

根据我国《建设工程工程量清单计价规范》的规定，全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目，必须采用工程量清单计价。在这种计价模式下，工程量清单缺陷造成的风险均由建设单位承担。然而，在一些政府固定资产投资项目中，建设单位提供的工程量清单项目特征描述不清晰或者描述不完整，未严格勘察现场导致显而易见的缺项、漏项等情况时常发生，上述编制中存在缺陷直接增加了建设单位成本控制的风险。例如：某工业园区污水管网工程，项目名称为钢筋混凝土D700的工程量清单子目，项目特征未对管道基础的施工工艺进行描述，施工单位的投标价亦未含该管道基础，实际施工中采用混凝土基础并办理签证，最终追加投资近100万元，这一例可以看出工程量清单编制存在缺陷对工程造价控制的危害。

1.2 施工合同管理不到位

部分建设单位法律意识比较淡薄，对合同管理的重视程度不足，导致施工合同存在关键性条款描述不清、同一条款存在多种解释、部分约定事项权责不明确等缺陷。一些施工单位往往利用这些缺陷，增加工程变更，甚至签订不合理的补充协议。上述情况在工程结算审核阶段很容易形成经济纠纷，直接影响工程结算审核工作的效率和造价控制的力度。例如：某区一小学教学楼工程，由于采用通用技术且工期较短，直接套用简明标准施工合同，后续施工时，施工单位要求对价格涨幅较大的材料进行调价。建设单位考虑到政府如期开学的要求，遂与施工单位签订补充协议同意调价。在工程结算审核时，对上述调价事件产生争议，最终审核单位未将该部分材料的价差计入审定价，施工单位也认可这一结果。

1.3 工程变更随意性较大

从资金来源以及公益性特征等来看，大部分政府固定资产投资项目容易受到地方发展方针以及领导个人想法的影响，勘察设计深度不够、边设计边施工以及随意更改工程使用功能和提高建设标准等现象频发，导致工程建设过程中出现大量的变更。但是，部分计入工程建设成本的变更，其合理性、科学性并未经过有效的论证，无形中增加了结算审核的核价和协调等工作。例如：某旅游区民宿楼工程，室内装饰工程采用板材主要为普通免漆面板，施工过程中，建设单位口头要求将板材替换为某进口品牌的原木面板，以提升室内装饰的档次。施工单位询价后发现，该进口材料平方单价约是原板材的2.5倍，且供货商较为单一，但国内市场也有相似材质的原木板材。建设单位了解这一情况后，仍坚持采用该进口材料，施工单位也按其要求进行施工。在工程结算审核过程中，经多次协调，建设单位才出具了相关的变更材料，审核单位将该变更按实计入审定价，并在成果报告中披露该变更的事实过程。

1.4 工程结算送审资料不完善

由于建设单位专业性不强、监理单位监督不到位，导致较多的政府固定资产投资项目工程建设过程管理不到位，工程变更签证等工程造价控制文件办理不及时，甚至在结算送审中再进行补签。由于建设单位考虑到付款和资金使用的情况，一般要求施工单位在工程竣工验收后尽快送审结算，施工单位匆忙准备结算资料送审以完成送审程序，造成结算送审的资料不完善，直接影响了审核工作的进度，降低了审核工作的效率。

1.5 工程结算价的不真实

工程结算价不真实主要反映在两个方面：

第一，相关结算资料不真实，存在虚签、作假等现象。工程结算审核是工程造价事后控制的一种手段，工程量的真实程度主要通过现场核实的方法进行判断，而虚签和作假的现象主要发生在隐蔽工程中。例如：某区自来水厂土建工程，施工单位以地下工艺水池上方需进行绿化、工地内开挖土方不符合种植土要求为由，所有开挖土方全部外运，外购种植土回填，并提供了购土的财务凭证和签证手续完善的土方外运、回填工程量确认单，审核人员现场勘查后发现，回填土方参杂大量建筑垃圾，并通过渣土车外运的记录测算外运土方量，确认了上述提供的资料不真实。

第二，高估冒算故意虚报结算价。大部分施工单位担心审核过严，在编制工程结算书时，通过虚增工程量，虚报工程内容，高套定额，重复计量、取费等方式，故意高估冒算虚报结算价，给审核人员留下足够的核减空间，以此作为一种谋取利益的手段。

1.6 工程结算审核机构审核能力有待进一步提高

现阶段，政府固定资产投资项目的工程结算审核工作主要由具有工程造价相应资质的社会中介机构完成。由于涉及工程款的支付，通常采用全面审查法进行审核，这种方法使得审核工作更加繁琐，对审核人员的专业素养和工程经验以及审核机构内控制度的完善性也提出了更高的要求。虽然相关主管部门在引入、管理中介机构时也采取了一些措施，但是，在成本利益的驱动下，中介结构仍存在资质挂靠、人员素质良莠不齐、分支机构管理不到位等问题，严重影响了审核工作的准确性，甚至滋生腐败现象。

2  工程结算审核问题改进建议

2.1 完善招标控制价审核机制

招标控制价审核是对施工图纸、工程量清单以及招标控制价的完善和补充，其主要内容是招标控制价编制依据的合理性、工程量清单的完整性以及工程量计算和组价的正确性。通过招标控制价的审核可以加强造价控制的前期监督，提高后期结算审核的效率，有效遏制腐败现象的产生。目前，该项工作主要以内部审核的形式为主，并未引起相关主管部门的重视，建议由财政或审计等部门牵头，针对一定规模的技术复杂或重大的民生工程开展招标控制价审核工作，并逐步完善招标控制价审核机制。

2.2 统筹工程建设管理，引入代建机制

各级政府可统筹本行政区域内的政府固定资产投资项目，通过授权或招标方式选择社会专业化的项目管理公司或者国有平台公司作为代建单位，以此提升工程项目管理的专业水平，有效避免了随意办理签证、合同管理不到位等问题，更好的发挥社会中介机构的力量。

2.3 严控工程变更，加强过程管理

严控工程变更应重点关注其合理性，建议由发改等部门牵头，以住建、财政、审计等部门为成员单位，建立标后监管工作小组，结合本地实际情况，制定按单项合同变更额及变更比例分档审批的标后监管办法，严格落实现场签字责任制，认真执行工程合同相关条款，及时办理签证资料。对于投资较大的工程项目，还可聘请有资质的中介机构进行跟踪审计，加强监管力度，为结算审核工作打下良好基础。对于省、市级的重大民生项目，有条件的地区可利用视频传输、电子监控等设备，建立信息系统平台，全方位实时监控施工现场，避免弄虚作假行为。

2.4 严防高估冒算、虚假变更，追究相关责任

对于施工单位为谋取利益高估冒算虚报结算价的情况，建议在施工合同专用条款中约定核减率限额，若超过该限额，则由施工单位承担全部审核费用。对于在审核过程中确认的虚假签证等不真实的结算资料，一般是不予认可，并核减相应的价款，这种处理方式虽然在造价控制上是合理的，但是对造假行为的震慑力却不足。建议针对经确认的造假行为在成果报告里明确披露细节，对于涉及金额较大、性质恶劣的，作为专报呈报相关主管部门，严厉追求相关人员责任。

2.5 加強工程结算审核机构管理

对于现阶段政府固定资产投资项目的工程造价结算审核工作，主要还是依靠社会中介机构的力量来完成。对于聘用方来说，审核机构的管理也应属于结算审核工作的一部分。加强审核机构的管理建议从以下三个方面入手：第一，严格中介机构的准入机制，通过资格预审选取一定数量资信良好的中介机构建立服务库;第二，制定考核办法，完善奖惩机制，对审核完成时间、质量等提出明确要求，同时建立库内中介机构互审机制;第三，定期召集各中介机构负责人进行廉政谈话，筑牢思想防线。

3  结论

政府固定资产投资项目工程结算审核作为审计部门的一项重要监督职能，是政府投资资金合理有效使用的关键。面对上述审核过程中发现的问题，仅仅要求审核机构提升工作能力、遵守执业道德是不够的，政府各主管部门应承担起相应的职责，创造良好的行业环境，真正做到既严防国有资产流失，又保护施工企业的基本利益。

参考文献：

[1]张晓健.政府投资项目的成本管理与控制[J].科研，2015（32）：181.

[2]吴振全.政府投资建设项目服务类合同规划与缔约问题探析[J].中国工程咨询，2016（10）：32-35.

[3]章永丹.政府投资项目超概算原因分析及控制措施[J]财会学习，2019（09）：222-223.

[4]来进琼，田鸿雁.政府投资项目竣工结算审核存在的问题及改进建议[J].住宅与房地产，2018（09）：37-38.

[5]罗大雪.政府投资项目招投标和施工造价控制[J].建筑，2018（09）：36-38.

[6]牟春丽.浅谈政府投资工程结算审计存在的问题及对策[J].中国住宅设施，2018（05）：77-79.

[7]樊燕.政府投资建设项目工程造价控制存在的问题与解决对策[J].价值工程，2018，37（17）：52-54.