生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系

张翰林

摘要：2019年6月5日，最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿制度的若干规定（试行）》，其中《规定》对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的起诉安排做出来三种安排，但就两种诉讼的序位安排依然没有明确规定，容易造成请求权竞合的情形。因此需对两种诉讼的衔接做出设想，并提出完善方案。

关键词：生态环境损害赔偿诉讼;环境民事公益诉讼

一、生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼的法学义涵及关系

（一）生态环境损害赔偿诉讼的法学义涵

中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，《方案》明确规定生态损害赔偿制度是指由国务院授权的省级、市地级政府及其指定的自然资源、环境保护等相关行政机关代表国家向造成生态环境损害的单位或个人提起的生态环境损害求偿之诉。由于对该诉讼的性质在《方案》中并没有明确规定，因此学界引发了以下三种性质的争论：

1.国益诉讼说

持此种观点的学者认为“生态环境损害赔偿诉讼既非公益诉讼， 也非普通的民事私益诉讼， 而是国益诉讼”。其理由是政府提起生态环境损害赔偿之诉的理论基础是自然资源国家所有权， 而在目前的诉讼制度中， 个人、集体和法人往往是环境私益诉讼的原告， 环保组织与检察机关通常是环境公益诉讼的原告， 但实际上上述主体均不具备自然资源国家所有权人的代表资格。因此， 生态环境损害赔偿之诉属于一种特殊类型的诉讼， 即由行政机关提起的、以维护国家利益为目的的国益诉讼。

2.私益诉讼说

持此种观点的学者又有两种不同的看法。部分学者认为， 应当从所有权的类型来认定诉讼性质， 例如有学者提出， “自然资源国家所有权本质上是全民所有制在法律上的体现， 具体表现为国家以民事主体身份对其依法所有物享有所有权”， “国家在所有权维度里应回归到私法意义上的民事主体身份， 其所有权应当受到民事法律的规制”， “因此该诉讼属于普通民事诉讼”。另一部分学者则认为， 应当以起诉主体与诉讼对象之间是否存在“直接利害关系”为标准来判断诉讼的性质， 例如有学者认为国务院授权的省级、市地级政府及其指定的环保行政机关均为国家利益的代表， 其针对单位或个人造成生态环境损害的行为提起诉讼， 两者间具有直接利害关系， 因而该诉讼在本质上属于民事私益诉讼。

3.公益诉讼说

有学者指出， “虽然自然资源国家所有权具有明显的私权属性， 但是判断诉讼性质的关键在于诉讼目的， 而不能单纯看提起诉讼的权源和主体”， “若救济的利益主要体现为公共利益， 这就决定了诉讼的公益性， 因而以维护公共利益为目的而设计的诉讼制度就是公益诉讼”。生态环境损害赔偿主要是针对环境资源生态功能和生态价值损害所进行的救济， 无论是自然资源产权还是生态系统功能受损， 均涉及公共利益。因此， 生态环境损害赔偿诉讼是典型的公益诉讼。

（二）环境民事公益诉讼的法学义涵

环境民事公益诉讼实体法上的理论基础是环境权理论和自然资源国家所有权理论，其目的是为了保护环境公益，环境民事公益诉讼主要是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

（三）《规定》下二者之间的关系

根据《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（以下简称规定）的规定，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的关系有以下三种：

1.合并关系

《规定》第十六条规定：在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，统一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

2.优先关系

《规定》第十七条规定：人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

3.补充关系

《规定》第十八条规定：生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予以受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害环境行为有证据证明在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予以受理。

二、对与《规定》的完善

（一）避免求权竞合，确定起诉序位

在发生请求权竞合时，通常有两种解决方案：首先择一行使模式。即只能以一个实体请求权提起诉讼， 同时其他请求权失去效力;其次是合并审理模式。允许原告在诉讼中主张多个请求权， 但法官仅就其中一个进行裁判。既然生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼都有正当的权利基础、不能相互取代， 那么， 择一行使模式可以演化为确定两诉讼的优先顺位， 当第一顺位的主体不积极行使权利时第二顺位的主体才能起诉， 行政机关、环保组织和检察机关的起诉资格和诉讼程序分别受其对应的法律规则约束，如此实现两种诉讼的衔接。

（二）构建专门的《环境诉讼法》调整规则

我国现行的专门环境法大多属实体法规范， 程序法比较少见， 环境诉讼规范简略、零散地夹杂在实体法规范和最高人民法院的司法解释中。随着环境纠纷的增多和新型环境案件的不断出现， 我国需要对环境诉讼规范进行整理和重建。例如基于本文观点，环境公益诉讼、环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的关系应当是包含与被包含的关系。

如前文所述，当生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼出现请求权竞合时，应当对顺位有所安排，并且行政机关、环保组织和检察机关的起诉资格和诉讼程序分别受其对应的法律规则约束，如此实现两种诉讼的衔接。

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