应急管理体系新挑战及其顶层设计

李新

摘要：新形势下，以“一案三制”为核心的第二代应急管理体系由于自身的局限，已难以满足日趋复杂的应急需求，构建新一代应急管理体系已成为一项重要的课题。文章在剖析了应急管理面临的新形势和现存困境的基础上，论证了新发展理念与应急管理发展的契合性，并以新发展理念为指导思想建构了应急管理发展战略，提出了应急管理发展战略布局：战略核心———驱动应急管理发展的整体创新，战略重点———增强应急管理发展的协调性，战略支撑———加强应急管理发展的系统保障，以及战略导向———提高应急管理发展的开放和共享水平，以推动新一代应急管理体系的发展。

关键词：应急管理体系；新挑战；顶层设计

新中国成立以来，我国的应急管理可以划分为两代：第一代应急管理可概括为灾害管理，主要表现为在1949年至2003年“非典”事件期间，在高度集权体系中，单一的政府部门围绕单一灾害类型开展的救灾行动；第二代应急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”为核心全面建设的现代应急管理体系，实现了对重大突发事件的统筹管理①。2008年3月5日，时任国务院总理温家宝在政府工作报告中指出“全国应急管理体系基本建立”，标志着以“一案三制”為核心的应急管理体系基本形成。并且该应急管理体系在2008年的南方雪灾、“5·12”汶川特大地震，以及2013年的“4·20”雅安大地震等突发事件中也得到了检验。自2003年以来，我国第二代应急管理体系发展的关键事件如图1所示。目前，我国的应急管理体系已构建了以《突发事件应对法》为核心，《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关单项法律法规为配套的应急法制体系；形成了包括国家总体预案、专项应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次的应急预案体系；建立了以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为原则的应急管理体制；打造了涵盖预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环节的应急管理机制。应急管理工作逐步走上了法制化、制度化、规范化、系统化的轨道。

1应急管理发展面临的新形势

习近平新时代中国特色社会主义思想成为应急管理发展的指导思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，同时也是应急管理发展必须坚持的指导思想。党的十九大报告指出“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。五大新发展理念作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是对中国发展经验和实践的科学总结和理论发展，是对我国发展过程中面临的新情况和新问题的战略性思考，也是我国各项事业发展的具体指南。因此，在新发展理念指导下，审视应急管理问题根源，改进应急管理体系，提升应急管理能力，这是应急管理发展的必然选择，也是一条有效途径。党的十九大报告还强调“全党要深刻领会新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵，在各项工作中全面准确贯彻实施”。

2应急管理体系发展的新机遇和新挑战

2.1公共治理体系发生重大变化

应急管理体系是行政管理体系和公共治理体系的一部分。近年来，行政体制的“大部制”改革、社会主义市场经济的成熟与发展和公民社会的成长壮大已大大改变了我国的“政府—市场—社会”的结构，对应急管理体系的演变与发展产生了深刻的影响。首先，行政管理体制中推动“大部制”改革。应急管理体系是行政管理体系的一部分，必然与我国行政管理体制改革保持一致。2008年以来，我国行政管理领域的重大举措是推行“大部制”改革。这一改革将深刻改变我国的权力结构体系和公共治理体系。大部制改革对应急管理体系发展而言机遇与挑战兼备。一方面，大部制为应急管理的综合协调提供了平台。另一方面，随着政府部门的撤并精简，单独成立综合应急职能部门的可能性越来越小。其次，逐步完善的市场经济使得一些比较成熟的市场工具在公共治理中得到广泛运用。例如，保险是实现风险转移的一种市场机制，是一种个体或组织常用的风险管理手段。过去的十年是我国保险市场快速发展的十年。2000-2011年间，我国保险市场上的保费收入年均增长率为21.9%。2011年，全国共实现原保险保费收入14339.25亿元，保费规模是2000年的8.91倍。保险深度①由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%，保险密度②从2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人③。2007年开始，我国在农业生产领域推行政策性保险试点，农业保险在抗灾救灾、恢复生产等环节中发挥了重要的经济补偿作用。此外，近年来应急产业快速发展，形成了防护产品、救援装备、预警设备、应急培训服务等为主体的产业体系。这些市场工具的应用给应急管理体系效率的提高带来了新的机遇。

2.2现有应急管理体系的局限性日益凸显

严峻的公共安全形势和变化的公共治理体系对应急管理提出了新的挑战，现有应急管理体系的局限性也日益凸显，特别突出地表现在以下方面：第一，应急预案缺乏实用性。从预案体系的构建来看，不同层次和不同类型的预案应该发挥不同的指导功能。我国的应急预案从中央到基层、从总体到部门都参照固定的模版编制，“上下一般粗，左右一样平”。应急预案的高度同质性与不同地区、不同领域突发事件的高度异质性极不相称。应急预案缺乏实用性反映出当前的应急预案体系的结构存在严重缺陷。第二，《突发事件应对法》缺乏可操作性。

2.3应急管理实践中滋生了“虚假治理”现象

应急管理体系的不完善为基层的制度创新留下了空间，同时也为实践中一些“潜规则”的滋生和蔓延提供了温床。部分“潜规则”往往以转移或免除责任为目标，将应急管理的责任转变为“击鼓传花”的游戏或某种权力博弈。这些潜规则是在制度空白的环境中出现的“逆向创新”，无益于化解风险、处置危机，是一种“虚假治理”的行为。其中的一个典型例子是“花钱买平安”。据财政预算，2011年中国公共安全支出预算数为6244.21亿元，比上年执行数增长13.8%，占全年预算支出6.23%，略高于国防支出预算的6011.56亿元①。这种权宜性的治理方式，不仅没有解决深层次的社会矛盾，而且带来了诸多负面影响，扭曲了公众与政府的关系，破坏了社会的是非观、公正观等价值理念。

3结语

共享发展还强调以共享实现人的素质和能力的整体提升①。要研究和总结以往应急管理和社会治理中的有益经验，例如北京市朝阳区风险防控的“朝阳群众”模式、北京市东城区“大城管”社会智慧化治理模式、南京市浦口区“大联勤”社会治理模式等，着力分析和提炼群众作用在各个典型模式的风险防范、预警响应、危机处置中的生成逻辑和动力机制。推行社区风险群众自治模式，大力培育社区自组织，提高群众在应急管理各个环节中的应对素质和行为能力，从而在全社会中形成良好的应急管理共建共享环境。

参考文献：

[1]薛澜.（2010）.中国应急管理系统的演变.行政管理改革（08）.

[2]陈振明.（2010）.中国应急管理的兴起———理论与实践的进展.东南学术（01）.

（作者单位：成都地铁运营有限公司）