立宪时刻

◎ 文 《法人》特约撰稿 张伟

（作者系北京市朝阳区检察院检察官）

在中共七届二中全会上，面对即将取得全国范围内革命胜利和党的中心工作转移，毛泽东满怀信心地表示：“我们不但善于破坏一个旧世界，我们还将善于建设一个新世界。”

毛泽东在这里所说的旧世界，当然是指国民党国民政府统治下的旧中国，言下之意还有不破坏即无法建设的前提。就在这次大会召开数天前，中共中央发布了《关于废除国民党六法全书和确定解放区司法原则的指示》，宣布废除伪宪法和伪法统。

新中国的宪制新开端

经过战争与废除法统的破坏，不可谓不彻底。那么，什么是共产党要建立的新世界呢？

在一张几近白板的画布上，共产党究竟要构建怎样的国家蓝图？我们今天回顾中华人民共和国的历史，往往从1949年毛泽东在天安门城楼上宣告中央人民政府的成立开始。但是，建国时刻的关键并不仅在于此，而在于诞生国家的立宪或立宪时刻。

从构建法统、宪法的建国内涵来看，中国共产党在全国即将解放之际，组织国内各方政治力量召开政治协商会议，特别是最终通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，具有更为根本的建国意义。正是中国共产党和其他民主党派参与协商通过的共同纲领，才是中华人民共和国真正的立国根基。共同纲领，不仅标志着建国，更是新中国的宪制新开端。

1954年国庆节，游行群众抬着宪法模型通过天安门 图片来源:人民网

当我们检视共同纲领的政制设计，不难发现其完全不同于中国以往所有政制构想。它既不同于国民党五权宪法法统，也不同于晚清以来的立宪理想。它的确是全新的和开创性的，只属于新中国。虽然是新开端，但也是一个总结，是中国共产党建国构想的阶段性落实。

如果我们从中国共产党的发展历程来看，共同纲领则是中国共产党政治纲领的正当化和法律化的体现，我们只有在中国共产党本身政治立场和纲领的脉络里才能理解这一全新的政制建设。简言之，如果把共同纲领看作中共建国的初步完成，而中国共产党对这个新建之国的规划则早已成熟，此为中国共产党领袖毛泽东提出并不断加以系统化的新民主主义建国方略，即新民主主义论、新民主主义宪政论和联合政府论等“民主宪法”三论。

于是，共同纲领序言开篇即指出：“中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利，已使帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国的统治时代宣告结束。中国人民由被压迫的地位变为新社会新国家的主人，而以人民民主专政的共和国代替那些封建买办和法西斯专政的国民党反动统治。中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”

共同纲领总纲第一条规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”

共同纲领第十三条则规定：“中国人民政治协商会议为人民民主统一的组织形式。其组织成分，应包含有工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国主义分子的代表。”

共同纲领的核心政制设计

共同纲领的核心政制设计是人民代表大会制度，完整体现了与其革命意识形态一致的政治集权原则。

人民代表大会制度一般被概括为议行合一制，而议行合一制度理论上渊源于马克思在《法兰西内战》中对巴黎公社经验的总结，马克思认为：“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”据此，马克思指出巴黎公社是无产阶级政治统治的最好形式。

事实上，在中国共产党革命早期颁布的 《中华苏维埃共和国大纲》中即存在这一制度雏形。该大纲第三条规定：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，在大会闭会的时（期）间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，在中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案。”

共同纲领第十二条的规定是：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府，各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”

共同纲领第十五条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加以委任并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”且在中央人民政府组织法的第二条中明确：“中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府。”

在中央和地方关系上，《共同纲领》并未作出明确界定，事实上存在集权于中央的考虑。其第十六条规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”

董必武曾在政协第一届全体会议的报告中对民主集中制作过说明：“民主集中制的提出，正是针对旧民主主义三权分立的原则。欧美资产阶级故意把他们专政的政府分为立法、行政、司法三个机体，使之互相矛盾，互相制约，以便于他们操纵政权。旧民主主义的议会制度是资产阶级中当权的一部分人容许另一部分的少数人，所谓反对派，在议会讲台上去说空话，而当权者则紧握着行政权柄，干有利于本身统治的工作。这是剥削阶级在广大人民面前玩弄手腕，分取赃私，干出来的一种骗人的民主制度。司法是最精巧的统治工具，同样是为当权阶级服务的。我们不要资产阶级骗人的那一套，我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府。”

对于共同纲领中的集权设计，从西方典型的宪政体制来评断，无疑难以理解。因为它的基调不是分权制衡，而是集权。但是从共同纲领本身的革命逻辑来看完全则是合乎情理的。这就是其革命的、阶级的政治革命逻辑。它的正当性源自革命，而且是阶级革命。从这一革命政治逻辑出发，进而设计出这一革命所必然要求的集权政治模式，自此成为中华人民共和国的法统开端，为此后新中国的宪制发展打上了深深的烙印。