新时代中小城市创新发展对策研究
——以安徽省皖江五市为例

田治安

（中共铜陵市委党校，安徽 铜陵 244000）

城市是国家创新体系的基本单位，中小城市是我国城市的主体。截止2017年底，我国大陆中小城市（包括含乡镇的市辖区）合计为2811个，直接影响和带动地区占全国面积、人口和经济总量的97.3%、84.67%、84.92%[1]。因此，加强中小城市创新发展研究，对构建国家创新体系具有重要意义。

一、中小城市创新发展研究综述

十八大以来，城市创新发展一直是我国理论界研究的热点。由于大城市是我国创新发展的领头雁，城市创新发展的理论研究也主要集中在对大城市创新发展研究上，对中小城市创新发展的研究比较薄弱，并呈现出三个特征。

（一）主要是与大城市进行比较研究

苏炜、蔡丽茹（2018）通过对珠三角9市创新环境评价与政策研究，认为广州和深圳是珠三角创新核心城市，创新效率最高（达到帕累托最优），其他城市不同程度存在着创新基础薄弱、创新效率较低等特征[2]。王珍珍等人（2018）通过对全国274个城市创新竞争力综合得分分析，认为我国城市创新发展分化明显，这种分化不仅体现在东部、中部、西部、东北四大区域之间，也体现在各大区域内部；全国排名排名1-50位的创新第一梯队城市都是大城市、特大城市，中小城市、特别是中西部和东北地区中小城市创新发展普遍不足[3]。

（二）对中小城市创新研究针对性不够

王其藩（2000）在《关于中小城市技术创新战略的思考》一文中提出中小城市技术创新要关注创名牌、建立互联网络、发掘智力资源和拓展产业的技术创新链等建议[4]，在当时可能更适合大城市。赵霞、周小琴（2016）认为，要加快新常态下中小城市创新驱动发展，应该重点构建公平的创新创业环境，加强创新型科技队伍建设，优化融资渠道，推进创新成果与产业对接[5]。但具体怎么落实，还需要深入研究。王岳龙等人（2017）针对中小城市创新环境与条件和大城市存在较大差距的问题，提出要充分发挥财政政策作用，建立健全支持创业创新的财政政策体系[6]。但仅靠财政政策是难以解决创新人才、金融服务、政策环境不足或不优等问题的。

（三）有效性对策研究具有“解剖麻雀”特征

施国洪等人（2014）以常州市为例，认为中小城市要通过体制机制创新，围绕产业链布局创新链，围绕创新链完善资金链，形成以产业为导向、企业为主体、产学研相结合的技术创新体系和区域创新体系[7]。张军（2016）通过对湖州市与浙江大学市校合作案例分析，认为市校合作共建技术转移和推广中心、合作共建各种科技园区和企业研发中心、合作培养“双创”人才，能够有效提升中小城市聚集创新资源和创新人才能力，克服小城市科技供给不足导致的创新驱动发展障碍[8]。

进入新时代，我国要实现向高质量发展转变，必须加快建设“实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”[9]。中小城市要“增强承接产业转移能力，推动制造业特色化差异化发展，形成以先进制造业为主的产业结构”[10]，需要聚焦产业发展瓶颈和需求，增强和激发创新活力与创造潜能，着力推动成果转化创新，这是新时代中小城市创新发展的着力点。本文通过对安徽省皖江五市（含芜湖、马鞍山、铜陵、池州和安庆，下同）创新发展存在的问题梳理，在前人分析的基础上，对新时代如何推动中小城市创新发展提出可行性对策建议。

二、中小城市创新发展的问题分析

（一）地区发展不平衡

一是与大城市相比，中小城市创新发展能力明显偏低。2018年，我国中小城市科技创新指数为58.4，与大城市差距越来越大；二是不同区域中小城市创新发展水平差距很大。东部、中部、西部和东北地区中小城市科技创新指数分别为65.4、56.3、52.5和52.4[11]。皖江五市作为安徽省创新发展最活跃的中小城市群创新发展不平衡、不充分问题也十分突出。从发明专利授权量来看，2017年，皖江五市发明专利授权量总计4193件，占全省比重33.7%。这表明，皖江五市是安徽省创新发展能力比较突出的地区；但仍然低于合肥市。从皖江五市内部来看，创新发展不平衡也非常突出。芜湖作为皖江龙头城市，发明专利授权量为其余四市总和的1.7倍，是池州市25.6倍。（见表1）由于创新资源过度集聚在大城市、特大城市和东部发达地区，并且大中小城市和区域之间互补合作、协同创新机制不完善，进一步加剧了中小城市创新发展的困难。

表1 2017年皖江五市和合肥市发明专利授权情况

（二）发展环境不友好

创新发展依赖于良好的营商环境。皖江五市营商环境远不如大城市，法治化、国际化、便利化的营商环境还有待进一步建立和完善，大城市对皖江五市创新资源的虹吸效应还在持续。据《2018中国城市营商环境质量报告》综合测算，大城市的营商环境明显高于中小城市，排名前30位城市全是大城市，人口一般都在300万以上，皖江五市无一上榜[12]。如果用城市综合经济竞争力来代替城市创新能力城市营商环境与城市创新能力基本上是一致的。根据《中国城市竞争力报告No.16》对2017年中国294个城市（含港澳台地区）综合经济竞争力的分析和排名，排在前40位的城市基本上是人口300万以上的大城市，包括皖江五市在内的中小城市无一上榜[13]。这表明，中小城市创新发展的营商环境与大城市、特大城市相比，差距很大。

（三）金融支持不充分

在创新型企业生命周期里，不同发展阶段需要各具特色的金融支持。因此，能够方便、稳定地获得足量的资金支持，是实现创新发展的基本条件。北京、上海等一线城市创新能力强大，与其有着巨量、多样的金融支持是分不开的。北京市中关村集中了全国80%的天使投资人，投资金额占全国60%以上。正是在天使投资等风险基金支持下，2017年，中关村独角兽企业达到67家，占全国一半，全球近1/4[14]。一线城市不仅直接融资规模大，从银行间接融资规模也十分庞大。与此相反，皖江五市创新发展的金融支持渠道单一，规模较小，普遍面临着资金瓶颈约束。从银行贷款规模来看，皖江五市普遍较小，贷款余额与GDP的比值也远低于一线城市。（见表2）这使得皖江五市企业（特别是民营企业）“融资难、融资贵”现象十分普遍。

表2 2017年一线城市和皖江五市贷款及其变动情况

三、中小城市创新发展的主要着力点

（一）以推进制造业高质量发展为目标

习近平同志指出：“抓实体经济一定要抓好制造业。装备制造业是制造业的脊梁，要加大投入、加强研发、加快发展，努力占领世界制高点、掌控技术话语权，使我国成为现代装备制造业大国。”[15]制造业是我国国民经济的主体，制造业创造1个就业岗位，通常能带来3个多非制造业岗位；我国研发投入70%投向制造业，创新专利也占全部专利的70%[16]。进入新时代，中小城市通过承接产业转移，将逐步成为我国制造业发展的主要载体。推动制造业高质量发展，科技创新必须做到“顶天立地”。“顶天”，就是要瞄准世界科技最前沿，在前瞻性创新、颠覆性创新和原创性创新取得重大突破，实现中国创新从跟跑、并跑向领跑转变；“立地”，就是要建立“以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”[9]，加快科技成果转化运用。一般情况下，大城市（特别是一线城市）在我国创新发展中主要发挥“顶天”作用，中小城市主要发挥“立地”作用。因此，皖江五市要围绕推进制造业高质量发展为目标，在两个方面着力推进创新发展。

1.着力提高成果转化创新能力。创新是一个完整的链条，它包括“基础研究创新、应用研究创新和成果转化创新”三个环节[9]它们既各有侧重，又相互促进；不同地区要根据自身实际和发展要求，选择不同的侧重点。作为我国制造业发展主要载体的中小城市，主要承担我国制造业零部件和产品的“制造、组装”任务，应该以成果转化创新为主，不断抬升“制造、组装”环节的市场价值，并逐步向获利较高的“技术专利、品牌服务”延伸。

2.着力增强中小企业创新能力。企业是实现科技和经济紧密结合的决定性力量。在我国，民营企业贡献了70%以上的技术创新成果[17]，是实现制造业领域成果转化创新最重要的主体。民营企业绝大多数是中小企业，因此，中小城市要“加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化”[9]。皖江五市要从实际出发，重点支持中小企业在三个方面加大创新力度。一是工艺创新。中小企业主要是为上下游企业做配套或来料加工，工艺水平决定着企业竞争力，增强工艺创新是提升中小企业创新能力的首要任务。二是产品创新。中小企业产品创新是以产品功能创新为主，皖江五市要支持企业加大产品功能创新的力度，做到“人有我优、人优我强、人强我绝”。三是制度创新。皖江五市要支持家族式企业进行股份制改造，加快建立现代企业制度，为创新发展创造良好的企业制度保障。

（二）以强化金融和人才支撑力为抓手

人才和资金是驱动创新发展的“双轮”皖江五市要从本地实际出发，把强化金融和人才支撑作为主要抓手，增强自身创新能力。

1.增强金融支撑作用。金融是科技创新的重要支撑，“疏通金融进入实体经济特别是中小企业、小微企业的管道”[18]，是解决中小城市创新发展资金不足的重要任务。皖江五市要积极发展普惠金融，解决好融资难融资贵问题。一要鼓励企业增加股权融资，支持企业在主板、中小板、创业板、新三板和科创板上市，发挥区域性股权交易市场的作用，提高企业直接融资的比重；二要与大城市天使投资、风投基金进行对接，支持它们在本地寻找投资机会，为发展潜力大的初创企业提供资金支持；三要放宽村镇银行、社区互助资金组织等机构准入条件，鼓励大型银行在本地设立和发展村镇银行、城市工商银行，鼓励央企等大型国有企业、民间资本设立融资担保机构。

2.解决人才短缺问题。人才短缺是制约中小城市发展的“阿喀琉斯之踵”。安徽省作为制造业大省，人才资源比较丰富，但主要集中在合肥市，皖江五市创新人才都严重短缺（芜湖稍好一点）。要解决创新人才短缺问题，皖江五市必须坚持“引进来”和“走出去”并重。“引进来”，就是要积极鼓励更多的创新人才和团队来本地创业就业。当前要着力引导有条件的企业特别是国有企业建立股权激励机制，尽快建立科研人才与企业“利益共享、风险共担”的长效机制，增强科研人才在企业创新发展中的获得感。“走出去”，就是要坚持开放式创新，按照中央部署，全面“构建开放、协同、高效的共性技术研发平台，健全需求为导向、企业为主体的产学研一体化创新机制”[19]。要支持企业在人才资源丰富的大城市建立研发平台，充分利用大城市创新资源，实现中小城市在创新发展上变道超车。

（三）以完善创新发展体制机制为保障

1.完善产权保护制度。改革开放以来，中小城市充分发挥后发优势，通过技术模仿实现了工业化迅速发展。我国发展进入新常态以后，模仿的盈利空间和时间被迅速压缩，皖江五市“技术模仿优势”逐步降低、消失，创新已经成为推动中小城市高质量发展的唯一途径。如果产权保护不严格，创新成果迅速被仿冒，企业前期研发投入无法收回，就不会冒着巨大风险去创新。因此，有效的产权保护是企业创新发展的核心保障。总体来看，皖江五市对产权保护还不严格，需要从四个方面着力构建和完善产权保护制度：一要加强知识产权保护。保护知识产权就是保护创新火种，是中小城市产权保护第一位任务；二要加力对民营企业产权保护。民营企业是我国产权侵害的重灾区，中小城市更是如此，所以要“加力”保护；三要加大依法行政力度，防止和纠正国家机构随意剥夺企业和个人产权；四要加快纠正冤案错案。纠正冤案错案具有政策导向意义，有时间要求，所以要“加快”。

2.推动要素自由流动。要素自由流动是打破行政垄断、防止市场垄断、增强创新活力的基本要求。皖江五市要放眼长远和全局，主动融入全球竞合体系，提高城市创新能力。从国家层面来看，要以加强和完善顶层制度建设为目标，加快修订《反垄断法》。在此之前，皖江五市要从两个方面着力，推动并实现要素在区域内的自由流动。一要完善市场垄断防治制度。皖江五市要重点加强对国有企业市场垄断行为的监管和查处力度，实现资源在国有企业和其他企业之间的自由流动。二要清理各类行政垄断行为。皖江五市要清除市场壁垒，促进商品和要素在本地和其它地区自由流动。

3.提高政府服务能力。皖江五市要以放开放活市场为重点，完善监管，健全服务，降低门槛，充分激活市场主体的创新活力。一要在完善软环境上下功夫。用硬措施建设软环境，进一步完善政府对企业重大投资的追踪制度、客商投诉制度和企业监督评估制度等，形成创新发展的法治营商环境。二要在“降成本”上下功夫。加大清理涉企收费力度，坚决查处对企业的乱收费、乱罚款，降低制度性交易成本、用能成本和物流成本。三要在提高行政效率上下功夫。建立精简、统一、高效的政府运行机制，进一步提高社会化服务的功能与透明度；创新服务企业机制，以“互联网+政务服务”为基础，推进企业管理和服务系统建设，建好“政务云”企业服务平台，为企业提供现场服务、电话呼叫、互联网等多形式、全方位服务。