金融安全网构建要素研究

【摘 要】 自2017年以来，中国的金融监管机构就反复强调防范金融风险，同时把对系统性风险的监督和管理作为工作的重中之重。本文从研究美国的存款保险制度入手，分析了次贷危机后存款保险制度的现状，探索了存款保险制度在金融安全网中的作用及功能。为完善我国的存款保险制度提供了借鉴，为健全中国金融安全网提出了相应的政策建议。

【关键词】 存款保险 金融安全网 金融危机

一、引言

美国存款保险制度自1934年建立以来经历了多次金融危机的洗礼，是目前世界上设计最完善、功能最复杂的存款保险体系。2008年的次贷危机发源于美国，危机爆发期间相继倒闭了近500家商业银行和储蓄机构，其中包括华盛顿互惠银行、印地麦克银行等资产规模较大的投保银行，但并没有对金融市场和公众生活造成重大影响，这很大程度得益于存款保险制度的良好设计和成功运作。本文通过对美国危机后存款保险现状的描述，阐述了其与建立金融安全网之间的关系及重要作用，得出了对完善我国存款保险制度和健全金融安全网的启示。

二、危机后美国存款保险制度现状

（一） 存款保险限额的调整

奥巴马总统于 2010年7月21日正式签署了《多德-弗兰克法案》。该法案第335条将危机中临时性调高的存款保险限额长期化，正式将参保存款机构和参保信用社的存款保险限额均从原来的 10 万美元上调至 25 万美元，且其有效性向前追溯至2008年1月1日后由FDIC被任命为管理人或保护人的所有参保存款机构。

（二） 融资体系的变化

金融危机发生以后，FDIC将以存款为基础的收费体制改为以存款机构在收费期间并表总资产减去同期平均有形资本为基础的收费体制，以更好地体现金融机构的真实风险。同时《多德-弗兰克法案》废止了FDIC对参保机构缴费额超过1.5%部分支付利息的规定。而且《多德-弗兰克法案》第334条撤消了原有的存款保险基金上限（估算参保存款额的1.5%），并将下限从原来的1.15%提高至估算参保存款额的1.35%。法案同时为达到这一新比例提供了宽限期，允许FDIC采取措施在2020年9月30日前使存款保险基金达到以上要求。

（三）FDIC职权范围的变化

此次国际金融危机爆发后，《多德-弗兰克法案》加强了FDIC对参保金融机构的监管权。首先，《多德-弗兰克法案》第172条修改了《联邦存款保险法案》第 10（b）（3）条，授予FDIC对系统重要性金融机构的备份检查权。该条同时修改了《联邦存款保险法案》第8（t）条，授予FDIC对任何存款机构控股公司的备份执行权。与原有的审慎监管机构一起，对系统重要性金融机构以及存款类机构构筑了多道监管防线，共同防范系统性风险的再次爆发。

其次，《多德-弗兰克法案》第二章设立了对系统重要性非银行金融机构进行有序破产清算的专门制度，使得“大而不能倒”变成“大而能倒”，并由金融机构本身、而不是纳税人支付清算成本，从而加强了市场自律，以防范道德风险。该制度以FDIC对存款类机构的清算模式为基础，赋予了FDIC有序清算职权，同时还做出了若干重要调整，包括在优先权、欺诈性让与、抵销权等方面做出的与一般破产法类似的规定，以更好地适应非银行金融机构的需要，并减少一般破产程序和“有序清算程序”之间在债权人权利保护上的差别。

三、存款保险与安全网的联系

（一） 存款保险制度与金融安全网的关系

金融安全网，国际上最早是1986年国际清算银行（BIS）提出来的，但此后很长时间世界各国并未对其引起足够的重视。美国是世界上建设金融安全网最完备的国家，它的建立经历了漫长和复杂的过程。

金融监管、最后贷款人以及存款保险是金融安全网中不可或缺的最为重要的三个组成部分，亦称“三大支柱”或“三道防线”。自2008年金融危机以来，各国已经意识到传统的监管不能防范系统性风险，于是宏观审慎监管得到了很大的发展。这样就使金融安全网的内容得到了有效的扩冲，由传统的三大支柱变成了四大支柱。存款保险制度作为金融业一项重要的基础制度安排，毫无疑问是金融安全网中很重要的一种措施。这项制度的建立，对于更好地保护存款人的利益，进一步完善金融安全网，建立金融稳定的长效机制，对于促进银行业健康发展，进一步提高我国银行业的发展水平和竞争力，提升银行业服务实体经济的水平，都具有十分重要的意义。

（二） 存款保险制度在安全网中的职能

在金融安全网运作的过程中，存款保险通常被当做第二道防线，进行事前及事中的监督和检查，以及妥善处置发生危机后问题银行的退出和对存款人的理赔工作。

首先，存款保險机构要关注风险并有一定的监管权。以美国为例，危机发生前，美国的存款保险就有提供存款保险、监管参保银行和处置问题机构的权利。危机爆发以后，为了确保联邦存款保险基金的安全，《多德-弗兰克法案》大大加强了FDIC对参保金融机构的监管权。具体来看，《多德-弗兰克法案》不仅授权FDIC 增加了其备份检查权和执行权，而且还加强了FDIC 的有序清算权。FDIC每年对监管对象开展1次现场检查，并对其他投保银行享有补充检查权。所有投保银行需定期向FDIC报送资料，其他监管部门的风险评级和检查结果也会制度化地传递给FDIC。这样FDIC就可以行使与其他联邦银行业监管机构同样的检查权和执行权，与原有的审慎监管机构一起，对系统重要性金融机构以及存款类机构构筑了多道监管防线，共同防范系统性风险的再次爆发。

其次，就是其处置问题银行的职能。存款保险机构最主要的职能就是承担运用市场化的手段处置问题银行的责任，在银行陷入危机但未出现系统性风险的情况下，负责用资金援助、吸收合并、收购改组、接管清算等方式对问题银行进行处置，体现市场化运作机制，提高处置效率，降低处置成本，缓解人民银行最后贷款人的救助压力，促进市场优胜劣汰。

最后，就是其支付存款赔偿的职能。存款保险机构建立的根本原因就是通过为倒闭银行支付存款赔偿，保护小额存款人利益。存款保险机构负责制定相关的存款赔偿标准和赔偿方法，按照这些规定履行存款赔偿的责任，存款保护可以加强存款人的信心，有效地减少银行挤兑，维护金融稳定。

四、对中国的启示

（一） 对完善中国存款保险制度的启示

我国于2015年建立了存款保险制度，其目的是为了维护存款人利益，特別是对于抗风险能力较弱的中小存款人，是一种非常重要的措施。但是目前我国的存款保险制度还存在着很多问题。例如，相关的配套法律法规不够完善，没有独立的存款保险机构，监管流于形式等。为了达到稳定存款人信心和防范道德风险的目标，并促进形成有效的风险处置和市场退出机制，我国在制度设计中应当授予存款保险必要的风险控制和风险处置手段，包括建立事前融资机制、实行风险差别费率、信息获取和信息核查、引入早期纠正机制、灵活运用存款保险基金开展风险处置等。在拓展存款保险制度的功能和职权的同时，需要理顺存款保险与其他金融安全网成员之间的关系，包括加强与监管部门的信息共享和监管协作，加强与中央银行最后贷款人职能和系统重要性金融机构处置方面的协作，建立正式的工作机制，保障工作的持续性、稳定性与有效性。

（二） 对健全中国金融安全网的启示

我国在健全金融安全网时，应该借鉴国际做法，并结合我国实际。基本思路是：首先，扩展存款保险制度适用范围，建立独立的机构，完善相关的法律法规，改革并完善金融企业破产制度及市场退出机制，形成公平竞争、有序运行的金融市场，提高金融市场整体抗风险能力;其次，确立一套合理、高效、适用的最后贷款人制度方案，有选择地救助问题银行，必要时创新出新的政策工具，以规避系统性风险;最后，进一步完善银行监管体系，将宏观审慎监管于微观审慎监管相结合，达到审慎监管效用最大化。在国际层面上，我国也应该应深化与其他国家在人员交流、信息共享、风险管理技术等方面的合作，发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。

【参考文献】

[1] Cull R. ， L. Senbet and M. Sorge. Deposit Insurance and Financial Development [J].Journal of Money， Credit and Banking， 2010，37.

[2] Bryant， J. A Model of Reserves， Bank Runs and Deposit Insurance [J].Journal of Banking and Finance， 2011，4.

[3] 魏加宁.从完善金融安全网的角度看中国存款保险制度设计[J].新金融评论，2013（02）：114-141.

[4] 华国庆.金融危机背景下的我国存款保险制度研究[J].经济法论丛， 2010（1） ：3-4.

[5] 杨秀云，史武男.我国金融安全网的制度设计与现实选择[J].甘肃社会科学， 2017 （3）：51-53 .

作者简介：郭兰（1994），女，满族，河北承德人，金融硕士，单位：辽宁大学经济学院，研究方向：金融