“城治委”：南京城市治理的“最强大脑”

■包咏菲

有了“城治委”，政府部门不再唱“独角戏”，而是和公众委员一起调研、想点子，公众委员人尽其才、才尽其用，为城市治理提供了“最强大脑”。

2018年，南京城市治理法治化的创新实践荣获第五届“中国法治政府奖”，成为全国唯一一个以公众参与内容获此荣誉的项目，为城市治理现代化的创新实践提供了南京样本。

城市管理像“绣花”一样精细。治理者的“针脚”密不密，决定了城市运行的“阵脚”稳不稳。南京在探索城市多元共治的过程中，创新城市治理模式，成立由公众委员和公务委员组成的城市治理委员会，共商城市治理之策，推动传统城市管理模式向现代城市治理模式的转变，促进了城市功能品质和城市服务水平的提升。

城市治理迎来“最强大脑”

随着城市化进程的加快，城市管理者与管理对象之间的矛盾日益凸显，城管甚至被妖魔化，拥有800多万常住人口的南京也在思考城市管理的方向，为城市管理走出污名化困境支招。

早在2013年，南京市就制定实施《南京市城市治理条例》，成为全国首个为城市治理立法的城市，《条例》亮点之一是成立了由公务委员和公众委员组成的城市治理委员会，由市长担任城治委的主任。公务委员不超过委员总数的1/2，由市、区政府及各部门负责人组成，公众委员不少于委员总数的1/2，由专家代表、市民代表、社会组织代表组成。不久前，第三届公众委员完成换届选举，45名市级公众委员中，专家学者、社会组织和市民代表各占1/3。“城治委”的成立，标志着长期的政府单一管理体制转为政府、公众的双向互动。

“城治委”的运行主要有三种机制。

第一种是现场观摩执法。为赢得公众委员对执法工作的理解和支持，从2015年3月起，南京市城管局定期组织市、区、街三级公众委员进行执法观摩，每月一期，主题各异。在一次占道经营执法过程中，摊主暴力抗法，砍伤了执法队员还大喊“城管打人”，公众委员张纯耐心向摊主及群众还原事件真相，不仅成功化解了冲突，也让执法行为得到了百姓的理解和支持，还城管以清白。这一事件随后被各大媒体报道，取得了良好的传播效果，提升了公众委员的形象。通过现场观摩，公众委员听到了民众和城管的不同声音，也使得相关议题在反映民众呼声的同时也能站在管理者的角度看问题，让议题更富有同理心。

第二种是常态组织公众委员进区街。深入街区，既是公众委员收集议题线索的重要途径，也是对政策执行情况的实地考察和评估。作为公众参与和了解城市治理基层实践的重要路径，公众委员进区街活动目前已举办了19期。

第三种是定期举办城市治理圆桌论坛。公众委员通过走访调研，收集议题线索，形成调研报告，议题最终要形成决议，甚至变成红头文件，光靠个人的力量远远不够。如何集中各方智慧，让专家谏言、让专业组织表态、让市民发声，在城治委牵头下，公众委员召集主持的城市治理圆桌论坛，建构起百姓和政府之间的桥梁。圆桌论坛由市公众委员组织召开，每季度一期，旨在围绕城市治理的重点、难点、热点问题，邀请相关职能部门、专家学者、社会组织、市民代表等参加，大家畅所欲言、集思广益，为城市治理建言献策。论坛的举办充分发挥了公众委员的专业特长，人尽其才、才尽其用，为城市治理提供“最强大脑”。

不可或缺的“城市管家”

有了“城治委”，政府部门不再唱“独角戏”，而是和公众委员一起调研、想点子。公众委员的意见和建议，有的写进了法规，有的被规划采纳，还有的形成决议，由各部门执行。从议题的背景、主要内容和拟解决问题，到拟解决的方案和步骤、议题初步调研基本情况都需要有详实的调研文字说明，意见建议的形成，凝聚着公众委员们大量的心血。

背街小巷是城市肌理的重要构成部分，也是展现市井民俗的重要载体，更是居民幸福感的直接体验区。以红庙街区为例，上宅下店的红庙街区是新街口商圈美食集聚地，然而小餐饮油烟扰民、物业管理不规范、机动车占道经营等问题投诉不断。公众委员实地走访了上百条背街小巷，与市、区、街三级城管、环保、工商部门、小区居民、沿街商户座谈沟通，了解管理机制、倾听民心民意、问询商户难处，随后起草议案报告。

2018年11月，《关于加强南京市背街小巷综合治理的决议》出台，很好解决了这一难题。公众委员的参与为原本冷冰冰的环境改造工作注入一股暖流，使得街区整治成为一项有温度、暖民心的共建共治共享工程。

城治委同时也是监督机构。按照章程，公众委员享有监督权利，可以个人或联名对政府相关部门的工作提出建议、批评和意见，并有权检举揭发违法失职行为。让公众委员马志恒印象深刻的是，只要提的建议可行，相关部门都能及时回应解决。每到夜间，快速内环上不少隧道已经关闭养护，可各个地面路口信号灯配时与白天相同，造成大量在快速路上行驶车辆尤其夜班出租车，在信号灯路口等待时间较长。据此，他提出了优化信号灯配时的建议。不久，他收到了南京市交管局发来的回复，称将对各时段信号放行时间进行优化调整。对于这份回复，马志恒很满意。

公众委员的引入，任何一项决议从前期摸底调研、到决议施行、效果监督都有了全程跟踪的“管家”，执行决议过程中，公众委员组成的监督小组进行回头看督促检查，并在下一次城治委会议上汇报执行情况，有效地促进了问题的解决。城治委成立至今，公众委员们参加市级各类政策出台前的评估、质询、听证、评审、采访、座谈约200多次，成为行政程序建设的积极参与者。针对决议执行情况进行监督，对落实困难部分进行梳理，提出进一步优化决议的实施办法，真正实现了行政程序建设的全程参与，推动了南京行政程序建设过程的进一步规范和透明。

潜移默化的城治之变

截至2018年底，南京市城治委共通过了2个共识、3项规定、10个决议，并且每项决定都有主管部门执行情况的汇报，针对存在问题下一步工作改进计划等。公众委员的参与，让决策更加民主、科学，政府部门的政策措施也更加贴合民意，从而带来城市治理的“质变”。

首先是机制之变。公众委员的介入，使得决议执行过程中的所有环节都置于显微镜之下，有利于厘清不同部门的具体职责，让执行决议的相关部门没有推诿扯皮的可能性。就占道经营问题，公众委员通过多方调研形成决议并印发实施，实施过程中，有些部门积极性不高，在城治办的带领下，公众委员组成的监督小组前往相关部门强力推动，形成了公安、交管、城管三联动的机制——定期联席会议制度，在取缔机动车占道经营方面取得了明显成效。

其次是沟通之变。政府部门有心为市民办实事、办好事，“一厢情愿”地想问题，“代民做主”上项目，“帮蝶破茧”的结果是好心没有办成好事，只有“一片好心”，不注重工作方式方法，不仅“一片好心”容易付诸东流，而且会给实际工作带来巨大的损失。比如集中整治后，几乎所有城市都会出现“回潮”问题。公众委员参与城市治理便是一种更为全面长远的制度考量。因此，百姓有难题找委员反映，政府要推行重难点工作，也会找委员商量，听取其意见和建议，请他们协助开展。公众委员架起了政府和民众之间沟通的桥梁，是补齐深层次短板的有效制度之举。

第三是思维方式之变。城管执法过程中遇到冲突能“化干戈为玉帛”固然好，但执法现场“剑拔弩张”“硝烟弥漫”的情形短期内也不会消失，网络传播时代，“打不还手”成为执法者心中默认的执法底线，与此同时，他们的心理健康状况也值得关注。2016年玄武区锁金村街道的城管队员任克明遭遇暴力抗法殉职，这一事件让公众委员张纯将成立南京市城管综合行政执法心理危机干预中心的构想落地成了现实。同时，他还组织编写了一部将心理学应用于城管执法的“步兵操典”，在实际操作过程中，《心理危机干预指导手册》在疏导城管队员心理压力、提高风险规避能力方面功不可没。

从“城市管理”到“城市治理”，一字之差，体现的是改革创新和民主法治的意涵。公众委员参与城市治理的创新，为建构良性治理格局提供了制度支撑，更为“共建共治共享”的社会治理模式为当下利益多元、管理复杂的实践提供了可操作性。