“重大改革，于法有据”之实践

摘要：国家监察委员会的设立，已然改变了我国原有的“人大+一府两院”的国家结构。在监察体制改革的过程中，充分体现了“重大改革，于法有据”之原则，也为日后国家治理体系的完善和治理能力的现代化提供了很好的借鉴经验。

关键词：改革；监察体制；于法有据；宪法约束

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议决定设立中华人民共和国国家监察委员会，作为国家最高监察机关，负责全国的监察工作。这是我国监察体制改革的历史性成就：自2016年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定以来，监察体制改革进行不断遭受质疑。尽管我们现在是站在一个上帝视角来评判这一改革的过程和成果，但是这对于国家今后的重大改革，仍然具有十分重要的借鉴意义。我们不能以一个“事实已经如此，又能怎样”的态度置其不顾，针对改革过程中所遇到的：“全国人大常委会能否授权”、“改革和立法的关系究竟如何处理”等问题，应当给出一个完美的答复。

一、全国人大常委会授权监察改革试点，是否逾越了宪法约束

监察体制的改革，意在“一府两院”以外增加一个与之平行的新的国家机构，是对国家现有的治理体系的变革。因此，有学者认为，根据宪法第六十七条的规定，并没有明确授权全国人大常委会能够自行对国家机构的设置以及改革的进行做决定，如果确实需要，则应当先由全国人大对其进行授权允许其展开试点改革，否则，这一做法在宪法学上实在是难有解释空间。国家的改革，不能够再以“改革突破论”为主基调，“先破后立”的改革模式已经不适应现在法治社会的发展需要。

当然也有学者对全国人大常委会的授权做法持肯定态度：

根据焦洪昌教授的观点全国人大常委会的这一决定具有宪法依据，具有合宪性。“由全国人大授权展开改革试点，在宪法学理论上有充足的解释空间，由全国人大常委会授权也同样具备相应的合宪性解释空间”，“相关宪法惯例也决定了全国人大常委会授权主体的资格。立足于宪法规范和宪法惯例，我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。”

对上述观点，学界存在极大的反对声音：根据宪法第六十七条第二项和第三项的规定，全国人大常委会只能在全国人大闭会期间行使其部分职权而非全部职权。若是全国人大常委会可以行使全国人大的全部职权，那么全国人大岂不形同虚设？

二、坚持“重大改革，于法有据”原则

（一）理论依据：

之所以强调“重大改革，于法有据”，是要增加改革的合法性和权威性，有了法治，改革才有合法性和权威性；没有法治，改革的合法性和权威性就解决不了。

在1982年《宪法》颁布之前，1978年中国共产党第十一届中央委员会第三次会议作出实行改革开放的决策，改革已经日益成为政治、经济、社会各领域的主基调，改革试点在很多领域广泛推行，且未经试点即普遍强制推行一种公共政策。宪法的作用仅仅局限于事后审查。

但是，我国现在已经进入到一个需要建设公平正义社会的改革时代。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”宣布我黨在改革与法治的价值问题上做出了明确选择：改革必须服从法治的要求，在价值序列上改革位于法治之后，以此来实现改革与法治的良性互动。

（二）具体做法：

如何做到“重大改革，于法有据”，重点在于使法治主动适应改革和经济发展的需要。各级立法机关要密切关注经济社会的发展实践，对于需要先行立法进行的改革事项，及时先行授权，变过去的被动为主动。

1、实践证明行之有效的，要及时上升为法律

最具说服力的，当属农村土地三权分置改革：2017年10月31日提请十二届全国人大常委会第三十次会议初审的《〈土地承包法〉修正案草案》中明确了国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。且为了给予农民稳定的土地承包经营预期，草案还规定，耕地承包期届满后再延长三十年。此外，草案还对农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，土地经营入股、维护进城务工和落户农民的土地承包权益作了规定。这一改革是结合我国当下农村土地承包过程中所出现的具体问题，为了提高土地资源的利用率保证农业生产而做出的主动回应。

2、实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。这一种办法解决了困扰我们多年的改革与法律相冲突的难题。通过法定授权，解决改革的合法性问题。具体措施是：凡需要进行先行先试的改革地区和领域，通过授权，暂时中止原来实施的相关法律，因为先行先试和现行法律是有冲突的，如果不中止就没有办法先行先试了，这样使改革能够顺利进行。

3、对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

现在，国务院已经在行政法规和部门规章上进行了大量的修改与废止，法律清理工作成为立法工作机关的一项重要工作内容。

如今，监察体制改革已经取得重大成就，但是这并不意味着我国的各项改革进程就此止步。坚持“重大改革，于法有据”，促进改革与法治的良性互动，才能保障改革的合法性、权威性与实效性。

结语：监察体制改革的根本目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化。我国原有的监察体制因为监督主体分散、监督不力等诸多问题导致其难以实现这一目标，这决定了监察体制改革的必然性。然而，在改革过程中，我们不能再走“先破后立”的老路，应当做到“重大改革，于法有据”。如此，才能使我国的各项改革都具有充分的法律依据，符合法治的要求，促进我国法治社会的建设进程。

参考文献：

[1] 刘作翔.论重大改革于法有据：改革与法治的良性互动—以相关数据和案例为切入点.[J].东方法学.2018.（1）.

[2] 叶海波.国家监察体制改革的宪法约束.[J].武汉大学学报（哲学社会科学版）.2017.（3）.

[3] 童之伟.将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略.[J].法学2016.（12）.

作者简介：

张文睿（1998.8.23），男，汉族，河北省邯郸市人，法学学士，单位：河北大学政法学院法学专业，研究方向：法学。