保障性住房制度研究

◎邱泰如

联合国《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》提出，住房权对享有经济、社会和文化权利是至关重要的。住房权是一项基本的公民权，社会保障性住房是保障中低收入住房困难的社会群体住房权以及实现社会公平和国家长治久安的一项不可或缺的政策措施，具有准公共产品性质。同时，保障性住房建设和供给对于拉动经济、合理平抑房价也具有积极作用。对其制度研究，有助于保证、促进我国房地产市场平稳健康发展，对改善民生、促进社会和谐具有重要意义。

类型

1.国际

国际上，公共住宅、社会住宅、廉租房、补贴住宅、可支付住宅以及公营住宅等都属于保障性住房，其性质是保障中低收入住房困难群体的政策性住房。根据保障范围和保障程度，保障性住房模式在国际上大体有两种：

（1）福利型或被称为全面负责型，是指在法律上规定所有国民可获得租金受到控制的公共租房模式（其典型代表是瑞典）；或是指政府负有满足绝大多数人居住需求的模式。

（2）选择型、社会型和补充型[1]，其保障范围一般限于没有经济能力以市场价格租购所需住房的困难群体，这是当今国际上常见的模式[2]。在部分发达国家，保障性住房的保障范围在二战后到20世纪70年代末覆盖大部分家庭，此后缩小为“特殊阶层的住房需求”。究其原因主要是住房的数量性严重短缺已基本消除，人均收入增加、住房质量和多元化需求提高，同时也为了实现财政可持续发展。

2.国内

我国于1998年实行房改，当时决定对高收入者供应商品房，对中低收入者（在2007年改为低收入者）供应经济适用房，对低收入者供应廉租房，2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的下发，使保障性住房制度得到有效实施。目前，我国保障性住房类型主要有廉租房、经济适用房、公共租赁住房、棚户区住房改造、农村危房改造、共有产权住房、限价房和在各地冠名不一的其他政策性商品住房。

原则

1.保障范围

目前，我国国情决定了保障性住房的保障范围宜为租购商品房存在困难的中低收入家庭，同时，对低、中低、中中、中等收入者提供有区别的保障性住房。

（1）公共租赁住房对低收入住房困难家庭要做到应保尽保。我国正处于工业化城市化快速推进时期，要实施新型城市化战略，加快农业转移人口市民化，促进人才合理流动。因此，符合条件的新就业无房职工、外来务工人员和非户籍人口（首先是居住证持有者）要纳入公共租赁住房保障范围，并做到“租购同权”。

（2）对城市棚户区的范围有较明确的政策界定。棚改重点是改造老城区内脏乱差的棚户区以及国有工矿、林区和垦区棚户区。要做好棚改安置房的规划验收、土地核验、消防验收和总体验收等，以保证及时进行产权登记和产权证发放。用于农村危房改造的财政资金要优先和主要用于低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户，加大对深度贫困地区的倾斜力度。

（3）共有产权房、安居型商品房以及限价房等各地具有不同称法和类型的其他政策性商品住房的保障范围，除了要求供应对象为中低收入住房困难者外，还要满足其他相关条件的规定，如本地户籍居民或有本地居住证、在本地无住房、现有的家庭成员人均居住建筑面积太小、特殊行业人员及特殊人才等。对保障对象应符合的条件规定应合理、具体和明晰，其申请受理、准入和退出的流程务必公正、高效和透明。

（4）基本住房保障的房租补贴范围要合理[3]。在目前我国现存的房源中，闲置比例超过15%。为利用闲置且可用作住房（含经改造修缮）的房源，实现多主体供应租赁住房，增加租房群体的选择性，对在房产市场上租赁住房且符合政策性房租补贴条件的，政府可按严格标准（兼顾合理保障和激励）发给租金补贴，同时完善租金补贴享有者的动态准入和退出机制。

2.建筑面积

国外研究者提供的统计数据表明，随着经济发展、人均收入提高、居民宜居住房需求上升和保障性住房供给方式的改变，保障性住房套型建筑面积标准呈扩大趋势。

在我国，各地要根据中央制定的保障性住房套型建筑面积标准的指导原则和本地城市级别、中心城区内外、多层高层的区别，以及居民住房需求和当地财力状况，合理细化套型建筑面积、套内建筑面积指标，合理规定共有产权住房套型建筑面积标准以及购买人购买其中产权份额的比例。对采用棚改房屋产权调换安置方式的住宅，可按合法补偿安置的建筑面积和被征迁安置户的需求设计若干档套型建筑面积。目前我国大多数大中型城市都以144m2作为享受优惠政策的普通住宅与非普通住宅的建筑面积分界点，随着相关条件改善，我国限价房、安居型商品房等政策性商品住房的套型建筑面积和户型结构可与普通商品房趋同。要确保保障性住房质量，完善配套公共服务和公用公共设施。

3.租金、出售价格

保障性住房的租金和出售（不含上市转让）价格在不同程度上低于市场租金或市场价格，或租金占租户收入的比例以及售价与租户年收入的比例得到必要的控制，这在国际上是惯例[4]。

我国各地要限定各类保障性住房的租金和出售价格，使之低于同地段市场商品住房租金、售价，或控制在居住家庭收入的一定比例之内（国际上有住房总价与家庭年收入之比的合理区间为3-6倍的说法）。如2018年8月出台的《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》，提出各类型保障性住房，如公共租赁房、安居商品房和人才住房租金、售价相当于届时同地段市场商品住房租金、售价的比例分别为30%、50%和60%左右。要核算各类保障性住房在不同区位的土地成本、土建成本、税费和开发商必要的利润，处理好保障性住房造价控制与建设项目安全、质量、节能及保温隔热性能标准的关系，并适当限制保障性住房产权持有者在达到政府规定的一定年限之后上市转让增值空间，同时要合理实行保障性住房建设的土地出让金、财政补贴及税费等优惠政策，采用高性价比的适宜技术，推行装配式、工业化建筑方式。

建议

为建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，促进房地产市场平稳健康发展，需要进一步完善与保障性住房建设和租购有关的财政、土地、金融和税收政策。

1.财政支出政策

（1）根据国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，基本住房保障已列为九大类中央与地方共同财政事权和支出责任之一，由中央和地方承担的权责应加以明晰。其中，中央财政要根据在基本住房保障方面承担的事权和支出责任以及各地财力等状况，及时安排和拨付保障性安居工程专项资金（2018年为1433亿元，比2017年增长7.1%），并建立健全其绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩的激励约束机制，对被评定为绩效卓著的地区，中央财政可给予一定的资金奖励。

（2）地方政府要安排保障性住房及其配套基础设施的必要财政支出，发挥其“四两拨千斤”的杠杆撬动作用；同时，也要顾及财政承受能力。其资金主要来源有四方面：一是中央财政下拨和地方财政预算安排的专项资金。二是国有土地出让金净收益（其比例约占部分城市财政收入的80%左右）中不低于一定比例的资金，以及经济适用房、共有产权住房上市转让后属于政府产权份额的作价入股（这是一部分地区采用的方式）的土地出让金。三是保障性住房出租和上市转让收入所得中属于政府产权份额的应有分成。四是经批准适度发行的相关地方政府专项债券（含2018年已开始发行的棚改债券）。

2.土地政策

（1）调整和优化用地结构，切实把保障性住房及其配套的公共服务和基础设施用地纳入城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划。同时，还要确保保障性住房用地的选址科学合理、所需基础和公共设施要配套，且有利于社会阶层融合和生态环境宜居。

（2）完善用于保障性住房的国有土地出让金优惠政策。对用于不同类型的保障性住房的国有土地使用权可采用行政划拨（如用于公共租赁房）、协议出让或控价方式，以鼓励和支持对租金和售价低于市场价的保障性住房建设的投资。

（3）盘活土地存量，增加保障性住房用地的多主体供应。推进棚改地块、已批未建（或未供）用地、未完善征（转）手续的用地以及征地返还用地用于保障性住房建设。合理利用“招拍挂”的方式出让商品房住宅用地、城市更新和产业园区配建保障性住房。允许农村建设性用地、企事业单位和军队已终止的经营性单位的空置和低效的房地产用于保障性住房。

3.金融政策

（1）在防范金融风险和地方政府债务风险以及合理控制房价和住户部门债务余额/GDP（其比值超过65%的被国际货币基金组织认为会影响金融稳定），优化房地产贷款结构的前提下，对符合规定条件的保障性住房及其配套基础设施建设的合理融资需求，银行保险业要给予贷款（尤其是政策性贷款）支持。对于商品住房库存消化周期较长（如住建部提出在15个月以上）、房价上涨压力较小的，仍可保持棚改货币化安置的一定比例，金融机构仍可发放棚改专项贷款。在不增加地方政府隐性债务的前提下，要增加对资本金到位、运行规范的基础设施（含保障性住房的配套基础设施）补短板项目的信贷投放。

（2）完善证券市场的相关政策。一是在防范地方政府债务风险的同时，经批准可适度发行为保障性住房筹资的企业债券以及地方政府土地储备专项债券、棚改专项债券。2014年9月印发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。发行上述专项债券，可以替代一部分中央银行发行的具有存款派生能力的基础货币。要合理把握上述专项债券发行的进度，提高其所筹资金运用的时效性和效益。中央银行要适时适度调节货币供应量，以对冲地方政府专项债券发行期间可能出现的市场货币资金不足。同时，完善货币政策传导机制。二是要稳步推进PPP项目的资产证券化和住房租赁资产证券化。资产证券化发轫于20世纪70年代美国住宅抵押贷款，如今已风行于发达国家的金融市场。资产证券化融资规模占全球债券市场融资总额的比例，在2007年、2017年分别为35%和19%左右。资产证券化具有增强流动性、分散或转移信用风险、创造信用、提高净资产收益率和改善资产负债管理等创新作用。对我国保障性住房及其配套基础设施中符合规定条件的项目，可规范地采用PPP模式[5]。

对PPP项目资产证券化，应加强其项目范围、标准和实施方案的审核，建立资信评级、风险监控和违约处置机制。还要规范和稳妥地推进住房租赁资产证券化。一要按规定程序开展，科学评估符合住房租赁资产证券化的基本条件。二要重点支持符合条件的房地产企业发行的权益性资产证券化，并以其持有的相关不动产物业作为底层资产；试行多类型具有债券性质的资产证券化；试点发行房地产信托投资基金，据北大光华学院课题组预测，在我国其市值可达5200亿-1.56万亿元。三要优先支持国家重点支持的区域和利用集体建设用地建设租赁住房试点城市的住房租赁资产证券化。四要实行必要的监管，以防出现哄抬和挪用租金以及租赁中违约违规贷款等行为，防范住房租赁和长租“租金贷”风险；要解决好保障性住房租赁资产证券化由于低租金回报而削弱投资吸引力的问题，给以土地出让金和财税等方面的必要政策支持。五要完善相关的法规，适当放宽对住房租赁资产证券化投资人数的限制，完善相关的产权转让和质押的法规。

4.税收政策

目前，我国与房地产相关的税种有11个，在一些城市土地直接税收及城市扩张带来的间接税收约占财政预算内收入的40%。要进一步完善保障性住房及其配套基础设施在建设、转让和持有环节涉及的城镇土地使用税、土地增值税、契税、印花税、房产税和所得税政策，使之既有利于遏制投机性的“炒房”行为，又能使保障性住房及其配套基础设施的建设和供给获得合理的税收政策支持。

（1）在土地使用税上，可考虑把保障性安居工程和公租房等适合的保障性住房用地以及配套基础设施的用地纳入城镇土地使用税减免范围。在棚改等拆迁过程中，由于拆迁受阻和政府有关部门责任（含非净地出让）原因而导致不能按合同约定时间交付土地的并非个例。鉴于此，如果土地使用权受让方能够提供县（含本级）以上人民政府或所属国土部门出具无法使用该宗土地的有效证明，并经主管税务机关审查属实的，理应允许延长至地上建筑物和其他附着物拆除后的次月起申报缴纳土地使用税。

（2）在增值税上，可以考虑对不同类型保障性住房实行低税率、免税和零税率，需要注意的是，在免税同时要允许抵扣进项税款，以免引起增值税抵扣链条中断。

（3）对我国房产税改革方案应继续进行全面、深入和细致的研讨，并广泛征求民意。可参考国际经验，采用提高起征点、减免、扣除、优惠税率、折扣、返还、延期缴纳和“断电器”等方式，对不同类型的保障性住房和困难群体实行房产税优惠。同时房产税也要有利于遏制开发商“捂盘惜售”行为。