村级组织治理能力提升途径研究

梁家栋 张文洲

[摘要]农村党组织是党的宗旨落地的终端，乡村治理体系和治理能力现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础。在对相关文献归纳总结的基础上，以湖北省竹山县麻家渡镇罗家坡村为例，通过对该村村级组织治理的依法行政能力、公共产品供给能力、协调能力、扩大村民参与的能力、协调城乡矛盾的能力、弘扬地方文化的能力等六个方面的运行现状进行调研，分析并归纳出该村治理能力建设方面的先进经验和存在的少量问题，并结合经验与问题提出提升村级组织治理能力的途径。

[关键词]村级组织治理能力;现代治理结构;乡村精英;多元治理

[中图分类号]D267.2[文献标识码]A

1 引言

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。2013年11月，党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化水平得到明显提升。党的十九大报告中，将“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍”作为乡村振兴战略的重要内容，进一步从战略高度出发，对国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新的要求。

目前，乡村繁荣表象下潜藏着的某些治理危机，不仅是治理技术与治理体制的危机，更是乡村生态、文明与文化的危机，呈现出“复合性危机”趋势，这些在不同层面所体现的多重危机即当下国内所特有的“中国式问题”，解决这类问题，需要乡村治理体制的深入改革与完善。村级组织处于农村生产生活的第一线，是党和政府联系农民的桥梁，是党在农村最重要的执政基础。乡村治理体系和治理能力现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，村干部是党在农村各项方针政策的具体执行者，是带领农民群众建设社会主义新农村、推动农村社会和谐发展的重要力量，根据村级组织治理能力的现状，研究如何提升村级组织治理能力的途径尤显重要。充分发挥党组织在农村基层治理中的作用，应从农村实际出发，针对基层治理中的现实问题，探索简便易行、务实管用、可推广的新路子。

本文在对相关文献归纳总结的基础上，以湖北省竹山县麻家渡镇罗家坡村为例，通过对该村村级组织治理能力的依法行政能力、公共产品供给能力、协调能力、扩大村民参与的能力、协调城乡矛盾的能力、弘扬地方文化的能力等六个方面的运行现状进行调研，分析并归纳出该村治理能力方面存在的问题，结合问题提出村级组织治理能力的途径。

2 相关文献综述

2.1 文献综述

2.1.1 关于村级组织弱化的研究。路玉甫等（2006）认为取消农业税后，村级组织发展面临一些新的问题，如部分村级组织“无钱办事”问题突出、村级债务成为发展负担、人地关系紧张等等。周多刚（2012）研究认为必须提升村级党组织领导能力，发挥党在农村的战斗堡垒作用，是社会主义新农村建设的需要，也是巩固党的执政基础的需要。魏尧（2017）充分发挥党组织在农村基层治理中的领导核心作用，应坚持以提升组织能力为重点，突出政治功能。

2.1.2 关于非正式组织（制度）参与乡村治理的研究。王文峰（2016）认为“新乡贤”在乡村治理中发挥着特殊的作用，要创新思路、健全体制、多措并举培育和发挥“新乡贤”的作用。张春华（2018）认为在乡村治理中为缓解乡土文化没落和乡村精英的日渐流失，应培育现代乡贤。赵泉民（2015）研究发现合作社组织参与乡村治理表明市场化、契约化、组织化越来越深地嵌入进乡村基层治理机制之中。杨嵘均（2014）认为必须要以非正式制度作为前提，将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，从而建立起在正式制度框架与约束范围内的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系。李冰冰（2014）通过模型发现农户对项目的监督会显著提高农户对项目的满意度，认为促进乡村治理转型，提高民主参与水平尤其是扩大农户对公共事务监督具有重要意义。徐姗娜（2009）认为发挥民间信仰的特殊功效是提高政府管理绩效的重要方面，并尝试构建新型的民间信仰社会管理模式。

2.1.3 治理能力提升与治理模式的研究。陆益龙（2015）认为实现乡村社会治理创新，需要重点变革城乡二元框架下的乡村治理体制、单一化与行政化的治理机制、一元化的治理结构、有限民主的治理过程以及行政性的治理手段，且创新不宜仅限于顶层设计，为中基层开放实践创新的空间更为重要。沈费伟（2016）从多中心治理理论的视角出发对发达国家乡村治理的八种典型模式进行概括分析，结合我国乡村治理的发展历程、主要特点，认为当前我国需要构建的是一种“有限政府、农民主体、依托农协、全社会参与”的多中心的乡村治理模式。郐艳丽（2015）通过对传统和当代乡村治理的经济条件、社会基础和空间基础等方面的差异分析，提出实现乡村治理的制度改革的三个基本途径。张艳娥（2010）认为乡村治理的研究重心必将从当前以静态的治理模式讨论为主走向以动态的治理主体研究为主;各治理主体的地位界定和作用的模式要放在特定的乡土资源中作具体分析，多中心治理是乡村治理的未来走向。

2.1.4 传统治理资源。韩万渠（2016）认为乡村文化融入是基层政府政策执行的必要条件。一旦缺失将引致基层官员的身份困境。同时协商民主的议事规则有助于乡村治理中的政策执行。李利宏（2016）研究发现传统治理资源是影响乡村治理体系现代化和治理能力提升的重要因素，有效挖掘和重构传统治理资源，有助于推动乡村治理现代化。陈柏峰等（2009）认为乡村混混群體是危害当前乡村社会扶序的灰色势力，具有隐蔽性、分散性和强大的暴力成胁能力，容易演变成为乡村治理的软肋，必须转换治理策略，构建依法治理的新机制，优化信息机制，强化风险机制，加强对治理者的监督，才能扭转治理灰色势力的困境。

2.1.5 治理能力体系及绩效构建。郭正林（2004）研究认为乡村治理的制度绩效评估，一要衡量现行政策与体制是不是使农民减负增收;二要衡量乡村社会的公平分配状况;三要衡量农民公共参与水平及其权威认同;四要分析乡村社会秩序是否满足村民安居乐业的要求。李勋华（2008）研究认为村级治理能力与经济发展水平显著相关，农村整体经济水平越发达的区域，农村村级治理能力越强，反之，农村村级治理能力越弱。李勋华（2008）采用层次分析法，构建了一个村级治理能力指标体系，并赋予各具体指标相对于总体指标的权重，试图运用定量化的方法衡量评价某一区域的村级治理能力的水平。

2.2 研究述评

上述的文献从不同角度对村级组织农村治理能力进行了研究。如近些年的“新乡贤”的研究，就顺应了乡村变革对治理主体的要求。一些学者从组织的角度注意到了“非正式组织”的功能发挥。另一些学者从治理模式上、资源方面、绩效构建上进行了尝试。但结合乡村实例，剖析乡村发展历程、挖掘其嬗变本质的研究相对较少。

3 案例：罗家坡村村级组织治理能力现状

3.1 样本村介绍

本文选取的典型样本为湖北省竹山县麻家渡镇罗家坡村。该村辖3个村民小组413户1754人，2017年全村农民人均纯收入5846元。早在1989年7月15日，《人民日报》以“腰缠万贯的精神乞丐村”为题披露了该村部分农民致富后道德滑坡、精神颓废的现象，在全国引起轩然大波。1993年，竹山县在该村启动“十星级文明农户”创建试点，将两个文明建设融汇到“十星”之中，制定出具体的标准，实行量化管理与考核，鼓励群众争创。20余年来，“十星级”文明创建历经多次调整完善和创新发展，坚持与时俱进，始终保持了旺盛的生机与活力，逐渐成为全国农村精神文明建设的品牌，被中央文明办誉为“来自基层的伟大创造”。在“十星同辉”的璀璨星光下，罗家坡村特色产业、生态环境、社会事业等取得了长足发展，成为全国十星级文明创建发祥地和“全国创建文明村镇工作先进村”。

3.2 调查数据与分析

基于相關文献和罗家坡村特点，选取了依法行政能力、公共产品供给能力、协调能力、扩大村民参与的能力、协调城乡矛盾的能力、弘扬地方文化的能力共六个方面进行调研。因该村集体企业体量较小，仅依靠出租苗圃园地每年收入5万余元，且该村村民主要通过绿松石加工和贸易获取较高收入，故“发展本村经济能力”未纳入此次调研内容。调研数据与分析见表1、表2、表3。

三、协调能力评价 四、扩大村民参与的能力

五、协调矛盾的能力 六、弘扬地方文化能力

通过数据及访谈分析得知，村民对村干部依法行政能力持肯定态度，该村辖3个村民小组413户1700余人，从无选举贿选情况，但存在极个别上访情况。调查发现，村里存在处理日常工作收取额外费用情况，但真实情况是村里从未存在乱收费情况（可能与收费项目公开不及时或公开范围小有关），村务公开、政策宣传及普法均得到高度认可。公共产品供给能力方面，技能培训与照顾孤寡老人相对较弱。协调能力方面，村干部没有给村民留有独断专行印象，与村民相处融洽度高、沟通渠道丰富且畅通。在扩大村民参与的能力方面，部分村民（约15%）表示有些日常管理工作如制定村规民约并未征求大家意见。弘扬地方文化的能力方面，村里举办地方特色演出的次数略显少。访谈发现，罗家坡村以“十星级文明农户”创建为起点和契机，在乡村治理体系建设中，罗家坡村以奋勇开拓的精神，始终坚持因地制宜、从实际出发、服务群众的理念，特点突出，成效显著。村党支部委员会和村民委员会运行机制比较协调，村级党组织平衡治理能力较有优势。群众对村组织的信任和满意程度较高，村组织的公信力较强，并且通过多元治理体系和良好的政治生态营造推进了基层党组织协同治理能力创新，提高了基层党员干部的自身素质和治理能力。村务公开和民主管理逐年得到强化，主动接受群众对村“两委”的监督。总体上看，该村突出了乡村治理现代化体系的基本特征，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。

罗家坡村由全国闻名的“精神乞丐村”蜕变为“全国创建文明村镇工作先进村”的历程，是一个典型的乡村治理体系建设的过程，逐步提升了村级组织治理能力，创新了治理能力提升途径，顺应了乡村治理现代化体系的要求。

4 村级组织治理能力提升途径

4.1 创新乡村治理模式

影响乡镇变革的诸多因素中，村级治理能力因素占有很高的权重。村级治理能力是“两委”分别在宪法和组织法的指导下，带领、引导村民依法民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，保障村民权利和利益以及村级事业顺利进行的内生整合力量，是内化于全体村民的一种整合机制（李勋华等，2008）。虽然乡村治理的大方向是乡政村治，扩大村民的自主权，但乡村治理因其极大的复杂性而成为一种政策执行、关系互动的独特场域。实现乡村社会治理创新，需要创新城乡二元经济结构下的传统乡村治理模式，变革以前的单一化与行政化的治理机制，打破一元化的治理结构和有限民主的治理过程以及自上而下强制性的治理手段。创新农村治理模式，要转变治理观念，正确审视传统乡村以精英为本的柔性治理作用，客观对待建国以来以土地为本的乡村规划和建设的硬性制度，坚持现代乡村治理以人为本的核心理念。治理模式的创新不宜仅限于顶层设计，因为相比之下开放农村基层的实践创新空间更为重要（陆益龙，2015）。村级组织治理能力包括贯彻国家政策、提供公共产品、发展本村经济、协调村民关系和扩大村民参与五方面。而要提高村级组织的治理能力，必须从完善组织结构、增加组织资源、提高干部素质和加强组织权威四方面着手（薛丹兴，2009）。上级组织应进一步下放权力，通过公开讨论、透明程序、赋予村级组织及农民更多的参与和决策权，增强农民参与乡村建设的动力。同时，要创新和完善现有的基层党组织治理网格，形成完整的、全覆盖的基层治理网络。

4.2 推进基层党组织协同治理能力创新，健全和完善基层

多元治理体系

村级基层官员的身份困境，成为乡村治理中政策执行变异的决定因素。协商民主的议事规则有助于通过增进公民参与，将乡村文化习俗融入政策细化，促成正式制度与非正式规则、习俗的互恰，为乡村治理中的政策执行奠定基础。以“两委”为主体极易表现出以强制性秩序维持为“核心目标”的行政性、集权式管理等治理特征，治理效率低显而易见。应积极探讨在村域层面建构起“多方参与、多元治理主体、合作共治”的多元治理机制。治理主体主要包括：国家、基层政府、乡村“两委”、乡村精英以及一些乡村社会组织。如发挥“新乡贤”在乡村治理中的独特作用，在一定程度上适应了乡村重大变革以后对社会治理结构调整的要求。2015年中央一号文件指出：“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”。再如合作社组织参与乡村社会治理既具有可能性，也具有必要性，将合作社组织嵌入与乡村社会治理结构，有利于乡村治理组织再造和推动社会转型。“农民合作社的兴起和发展，无疑给现有乡村治理秩序既加入了新的博弈主体，又提供了新的重构启示”。推进基层协同治理能力创新，健全和完善基层多元治理体系，应大力创新思路、多措并举发挥治理主体作用，以利益关切激活治理主体培育和发展的动力，以“乡村再组织”夯实乡村精英培育和发展的制度基础，以协同共治凝聚乡村精英参与乡村治理的社会合力。

4.3 强化政治功能和价值引导作用，打牢信仰定力

一是辩证审视民间信仰的作用。民间信仰是中国文化的一部分，也是促进乡村经济文化交流的平台，发挥着传统道德教化功能的一种手段。要大力提高群众的文化科学素质，消除消极的迷信和邪教成分，汲取有益的成分。二是加强社会主义核心价值观的教育，积极引导民间信仰服务于新农村的建设和乡村振兴战略的实施，以先进的精神信仰为导航，引导农民由物质需求向精神需求的跨越，引导农民建构科学、合理的信仰。通过整合农村思想价值，巩固意识形态阵地，重塑适应现代乡村发展的信任、互惠、合作、参与的文化。

上世纪80年代的的“精神乞丐村”并未因经济的发展带来社会进步。90年代竹山县因势利导梳理罗家坡村存在的突出问题，以“十星级文明农户”评选活动为突破口，将社会主义核心价值观教育融入评选内容中，促进乡风文明水平明显提高。通过丰富农村文化建设形式，促进健康村社文化的回归;通过倡导村民民主政治实践、有效开展村民民主法治教育，重塑了乡村政治理念。突出农村文化建设支撑经济社会发展的功能，推动形成信任互惠、合作共赢、相互帮扶的农村文化场域。十星文化逐渐成为一种文化现象和一种价值追求，深深植根于村民的内心世界。

4.4 鞏固基层党组织建设，营造基层良好的政治生态

政治生态作为政治生活环境的集中反映，是党风、政风和社风的综合体现。上世纪80年代罗家坡村成为“精神乞丐村”的首要原因就是重经济轻党建，偏重于乡村经济建设，没有真正落实经济与党建“两手抓两手都要硬”的理念。主要表现为组织纪律涣散、党群关系疏远，难以形成规范自律、务实高效、服务群众的风气。通过加强农村基层党组织建设，选出得力的支部书记，完善村民自治等制度，以“十星级”为主要手段，最终罗家坡村发生蜕变成为“全国创建文明村镇工作先进村”。一是在村级组织财力方面，罗家坡村集体经济较小，除财政转移支付外再无其他经济来源。但并没有因财力问题忽视基层党建。二是村级组织精力有限，虽然仅有3名村干部，但能有效发挥协同作用。三是不断提升村级组织的治理能力，有效应对农村经济社会组织发展迅速提出的新要求。只有创新乡村治理体系，才能更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用。通过党性教育增强党员干部的宗旨意识、服务意识和纪律意识，加强农村基层党建，发挥农村党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，是优化农村政治生态的有效方式。通过健全民主决策制度，激励群众积极发挥在农村社会治理中的主体作用，改变群众不愿、不便、不会、不能发挥主体作用的问题。

4.5 加强干部管理，提高基层党员干部素质

基层党员干部是各项政策落地的“主力军”，也是广大群众的“主心骨”。基层党员干部个人素质的高低、作用发挥的好坏，直接关系到党的各项方针政策在基层的落实，直接关系到农村经济社会各项事业的发展，直接关系到农村广大群众的人心向背。基层党员干部是人民公仆，其素质能力与政府治理能力提升呈正相关。搞好党员干部教育培训，是提高党员干部综合素质进而提升基层治理能力的重要途径。广大基层党员干部树立社会主义核心价值观、增强自身党性原则、改进作风建设、提高能力素质，是提升政府治理能力的必然要求。另一方面，要切实加强村居干部管理。把好“入口关”和“出口关”，把那些能够坚持党的领导、依法办事、公道正派、努力为民办实事的人选拔到基层队伍中。要敢于对问题较多的干部“动真格”，做深做实考评工作。如罗家坡村的历次换届选举工作上，都做到了严格执行选举纪律，杜绝了“贿拉选票”现象的发生。

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