低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议

谢 静

（盘锦市自然资源局双台子分局，辽宁 盘锦 124000）

1 低效用地和闲置土地的现状

随着各地城市化发展进程的不断推进，低效闲置土地的利用盘活已逐步引起各级政府的高度重视，但由于多年来土地利用方式和土地利用结构的不合理，导致国土资源粗放利用，从而就产生了大量低效和闲置用地。以某市为例，据不完全统计，目前现有农农村居民点用地约115.9 万亩，撤乡并镇后的乡政府及其所属“七站八所”等遗留建设用地约0.38 万亩，撤并中小学校后的闲置低效用地约1.8 万亩，此外各个县城、城中村和工业园区之内也存在大量低效闲置用地，其中可盘活利用的约45.59 万亩。如果全省各地下力深入调查，可盘活利用的闲置低效用地面积将会相当可观，这些低效闲置土地若能尽快予以盘活利用，必将为缓解建设用地，确保耕地占补平衡提供强有力的支持。

2 闲置或低效利用土地存在的原因分析

1） 土地利用规划、供地计划的制定不合理和执行不到位是造成闲置或低效利用土地的源头。土地利用规划、供地计划在制定过程中没有经过科学严密的论证，制定出的土地利用规划、供地计划不合理，不能发挥其应有的权威指导作用，执行过程中随意调整。有的用地项目选址不符合规划需要进行一系列的规划调整审批；列入供地计划的项目由于各种原因却不能得到落实，而未列入供地计划的项目却急着要上，这必然造成部分项目用地在一定时间内会闲置或低效利用。

2） 征地供地工作推进不及时，造成土地闲置或低效利用。在征地过程中，不少农民对补偿标准、土地价格、利益分配等问题存有异议，影响和干扰征地工作。还有一些项目由于缺少建设用地指标，导致政府无法如期征地，有些农用地在进行了前期开发，但后续工作跟不上，难以有效利用。有的用地项目虽然已经批准征地，由于政策调整和规划变更等原因，在项目实施过程中又必须进行调整，或改变选址范围、或改变规划参数等条件，影响了项目的供地进而影响开工，从而造成土地闲置或低效利用。

3） 部分开发商存在囤地现象。土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看有很好的增值预期，囤积和炒卖土地比正常的开发行为周期短、利润高，省心省事、风险小。因此，一些开发商意识到坐等地价翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式后，他们看中的便不再是土地的产出效应，而是土地的升值效应。取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，采取推迟开发来获得更多的利润导致了土地的闲置。

3 低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议

3.1 政府主导深挖潜力统筹利用

1） 对于城中村改造，要学习借鉴发达城市的成熟经验，制定出台城中村改造政策，通过确权方式将集体建设用地确权为国有建设用地，再依法进行收购、储备和出让。

2） 对于没有实施无形改造的城中村集体建设用地，要按现行政策申报集体土地征收，再依法进行出让。

3） 对于旧城改造，要利用旧城区用地多为国有土地，和此类用地进行二次开发利用没有政策限制的特点，各级政府要因地制宜研究、制定适合当地的拆迁补偿安置政策，大力推进旧城拆迁改造，为城市建设腾出更多的用地空间。

4） 对于低效和闲置用地的盘活利用，在处置县级以下各类园区中低效闲置用地的盘活中，凡是违反土地出让合同，逾期不开发或长期闲置的土地，要坚决按照闲置土地处置办法，依法征收土地闲置费或收回重新处置。

3.2 动真碰硬加强考核监管

1） 要将节约集约用地纳入政府年度目标责任考核体系之中，制定具体的考核办法和指标，从新建项目亩均投资强度、产出额度、实现税收、就业规模、建设周期、已批土地供应率等方面入手，以强有力的考核督促基层政府切实加强建设用地管理，提高建设用地的使用效率。

2） 启动盘活利用存量建设用地考核工作。结合当地单位GDP 建设用地规模和存量用地面积情况，按年度下达盘活存量用地任务，并与新增建设用地计划安排、土地整治项目安排相挂钩，对盘活存量用地面积大、任务完成好的地区给予倾斜。

3） 强化土地供应后的监管。对于取得土地使用权的建设项目，在项目工地醒目位置设置《建设项目用地信息公示牌》，标明建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间、土地开发利用标准和监管机构、举报电话等信息，鼓励各界群众对项目用地情况进行监督。项目完工后严格按照出让合同或划拨决定书进行验收，验收不合格不办理相关登记、不颁发相关证书，督促用地单位严格按照出让合同或划拨决定书进行建设，努力提高节约集约用地水平。

3.3 齐抓共管，各计其功

各职能部门都应在当地政府的统一领导下，按照部门职能落实信息共享、齐抓共管、各负其责、各计其功共同实施低效闲置用地清查处置，国资部门应主导整个低效闲置用地盘活清理，要负责宗地国有资产盘活、增值和监管，发改部门负责行业准入、投资规模和投入产出审核，规划住建部门负责规划条件、开发强度、建筑控制指标核验，税务部门负责通过差别化的税率政策实现宗地集约利用，国土部门负责用地转供关、登记发证和违法用地查处等，通过建立共同责任机制实现低效闲置用地盘活的再利用。

4 结语

只要我们不断加强存量闲置用地盘活处置力度，优化土地利用结构，提升土地集约利用水平，我们的城镇产业转型升级将逐渐加快，投资消费将有效增长，城镇化质量将显著提高，经济社会可持续发展能力将不断提升。